試論網約車駕駛員和車輛準入條件的合理設置

馬甜甜 胡滄洋 陳汕 李哲琴

摘 要：隨著互聯網經濟的發展，在網絡預約出租車蓬勃發展帶來巨大經濟效益的同時，由此帶來的問題日益頻發。為了規范網約車行業的秩序及緩和各方矛盾沖突，本文從合法性和合理性兩個方面出發，分析新政策的準入門檻是否合理，并以浙江省為例，提出合理化建議，希望對全國各地網約車管理現狀有所裨益。

關鍵詞：網約車；合法性；合理性；限制條件

一、網約車準入條件的設置現狀

網約車的服務水平和安全系數的高低很大程度上取決于網約車駕駛員和車輛，因此，在規范和促進網約車發展的制度設計中，不論是《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）還是各地制訂的細則，都無一例外對其準入條件在不同程度上提出了要求。

（一）網約車駕駛員的限制現狀

1.國家層面

《暫行辦法》出于對網約車靈活性特點的考量，設置了較為嚴格的準入條件，以最大程度保障公共利益。除了網約車司機駕齡滿足3年以上外，還應滿足無交通肇事犯罪記錄、無危險駕駛犯罪記錄、無吸毒記錄、無飲酒后駕駛記錄、無暴力犯罪記錄以及最近連續3個記分周期內沒有記滿12分記錄，并且應當取得城市道路運輸管理機構核發的網絡預約出租汽車駕駛員證。①

2.省級及以下層面

在《暫行辦法》的授權下，浙江省各地市均制訂了網約車實施細則，并就網約車駕駛員的準入進行了規范。從目前各地的實施細則內容來看，對駕駛員的準入要求五花八門，且大多是在《暫行辦法》的基礎上增加了一些具體要求，而且各地之間存在較大的差異，具體如表1所示。

從表1來看，省內各地就網約車駕駛員準入條件的設置呈現以下幾個方面的特點：

第一，不同程度上對網約車駕駛員的戶籍提出了要求。各地市的實施細則在明確符合相關條件的本市戶籍的居民可以從事網約車服務的同時，雖允許取得本地居住證的非本市戶籍人員從事網約車服務，但各地均在取得居住證的年限或繳納社會保險的年限上對非本市戶籍者設定了限制條件。此外，一些地市還對已取得本市出租汽車駕駛員從業資格證者進行了豁免，如嘉興市和麗水市等。

第二，將有暴力犯罪記錄者排除在外。與《暫行辦法》第14條第（三）項相同的是，各地市在實施細則中無一例外地明確網約車駕駛員應無暴力犯罪記錄。不僅如此，有些地市，如溫州市，還特別規定有其他犯罪記錄的，應向屬地公安機關報備。

第三，除少數地市外，大部分地市明確將被吊銷駕駛證作為駕駛員禁入網約車服務的情形之一。除了最近連續3個記分周期內沒有記滿12分記錄，很多地市還要求近3年內無被注銷或撤銷出租汽車駕駛員從業資格的記錄，但部分地市，如衢州和寧波則無此硬性規定。

第四，駕駛員年齡的準入限制。考慮到年齡因素對駕駛安全性的影響，不少地市對網約車駕駛員的年齡進行了限制。大部分地市以國家法定退休年齡為限，少部分地區，如紹興市直接規定了具體年齡，即“男性60周歲以下，女性55周歲以下”，此外，一些地市，如杭州、衢州、臺州等地未對司機年齡作出限制。

（二）網約車車輛的準入限制

1.國家層面

在《暫行辦法》頒布以前，隨意注冊一個賬號便可順路接客，對于車輛、車型、車齡都未做詳細規定，僅由網約車平臺審核確定。而近期頒布的《暫行辦法》對網約車車輛作了原則性規定。首先是要求車輛必須是七座以下乘用車，明確規定應該安裝具有行駛記錄功能的車輛衛星定位裝置、應急報警裝置，且車輛技術性能符合運營安全相關標準要求，取得《網絡預約出租汽車運輸證》。②在車輛性質和報廢管理方面，規定了網約車車輛登記為“預約出租客運”，屬于營運車輛。

2.省級及以下層面

浙江省各地市具體情況如表2。

從表2來看，省內各地市就網約車車輛準入條件的設置呈現以下幾個方面的特點：

第一，從車牌來看，幾乎每個城市的實施細則都要求車輛必須具有本市車牌。

第二，從車型來看，各市都對車軸距作出了規定，均要求不小于2600mm，一般來說，軸距越長的轎車對應的級別也越高。由于存在車軸距小但是乘客依舊能有舒適的乘坐體驗的車型，溫州、紹興、湖州等城市放寬要求，提出若車輛最低計稅價格不低于15萬元，則不受車軸距限制。

第三，從車齡來看，各地市在符合《暫行辦法》基礎之上，普遍要求車輛使用年限不超過4年且不超過30萬千米。杭州、湖州將年限分別放寬至5年、6年。寧波要求更為嚴格，年限為未滿2年。

二、網約車準入條件設置的規制思維及其評價

（一）保障安全

各地政府對于駕駛員的違法犯罪史、暴力犯罪史和吊銷記錄、戶籍以及年齡都有些較為嚴格的要求，多方面切入，為網約車乘客的人身安全設置了一道安全閥。

不難發現，各地政府在制訂這些實施細則時均是從保障安全的角度出發，筆者認為，對網約車駕駛員進行犯罪史的調查和限制是十分有必要的。

對于戶籍，地方政府的初衷是希望以此規制網約車的駕駛員，保證當地社會穩定，以防流動人口過多帶來的安全隱患。但是這樣的擔憂其實是沒有必要的，因為滴滴平臺擁有詳細的司機個人身份信息，沒有必要增設“戶籍”要求來提高網約車駕駛員的門檻。

（二）“高服務，高質量”

各地市政府在網約車實施細則中對網約車車輛的具體要求體現了力求為網約車乘客爭取優良的乘車環境和服務。因為一般來說，車軸距越長，車輛的穩定性和舒適度就越高，其價格自然也越貴。各地市出臺的實施細則對高端及中低端車輛進行了限制。

但是這樣的做法一方面不符合“合法行政”的要求，《暫行辦法》中并沒有對車軸距進行限制，各地市實施細則里對車軸距的限制都是地方政府自由創設而成，③地方政府的這一做法未免有手伸得太長的嫌疑。市場有選擇不同檔次車輛的自由，拿目前浙江省的各地方實施細則來說，各地市對車輛價格的要求都不盡相同。這一做法實則違反了《行政許可法》第十三條規定的市場自主原則。④網約車這一行業的確有必要對其進行一定的管理，例如在審查其資格時，將不合格的車型和不符合要求的司機排除在外，確保含有安全隱患的車輛是被排除在網約車市場之外的。但是對其更深層次的規定，例如車輛的高端與否卻是不必要的。倘若對其進行限制，就是給網約車扣上了“出租車”的大帽，將這兩者混為一談。地方政府不應該在由市場自主調節的區域進行行政干涉。另一方面，不符合要求但是舒適度在乘客可接受范圍內的車輛就難以進入市場，這對消費者來說是不便的，而實施細則中關于車輛強制報廢的標準對車主來說也欠缺公平，對于一般的高端車而言，若是平時作為自駕使用，可以經過十年乃至更久才報廢，但是一旦進入網約車市場，實施細則便要求車輛不論價格、不論性能，只要經過八年就強制報廢。這會降低高端車車主進入網約車市場的熱情。

（三）強化市場管理

任何一行業都需要進行一定的管理，地方政府作為管理和服務機構，承擔著經濟調節、市場監管、社會管理與公共服務的職能。⑤網約車行業涉及司機與乘客的人身財產安全，直接關系社會公共利益，為了保障大多數人的權益，必須要對網約車進行規制。而且從網約車發展初期至今，出租車與網約車的博弈一直未停止過，網約車的發展使傳統出租車行業受到沖擊，為了實現新老業態的平衡，防止市場外部競爭機制處于壟斷地位導致市場調節失靈，維持出租車與網約車共同發展尤其重要。因此對網約車設置高門檻，也是現行市場的需求。⑥

三、網約車駕駛員和車輛準入條件的合理設置構想

（一）網約車駕駛員和車輛準入條件設置應遵循的原則

（1）協作監管原則。經濟方式的轉型要求政府應當有開放的態度，堅持共同治理。政府的規制理念應該由傳統工業化理念向互聯網思維轉變，由“治理”代替“監管”，另一方面，要明確落實企業的主體責任，相信企業內部自我治理和管理。中國信息經濟學會信息社會研究所所長王俊秀認為，應該改變監管模式，順應時代潮流，進行制度創新，學會和平臺企業共同治理，不能墨守成規。大家一致贊同應實行“政府管平臺，平臺管車輛”的方式。⑦因此應該放寬相關條件，發揮市場自我調節作用。

（2）保障網約車安全原則。這點筆者在前文已作闡述，目前各地市的實施細則均貫徹了該原則。但值得注意的是，由于嚴格監管機制的缺位，網約車駕駛員利用乘客隱私或其他侵權行為日益增多，使乘客的人身和財產安全受到侵害，基于此，網約車平臺和政府應采取相關措施提高網約車安全系數。

（3）平等競爭原則。出租車在許可引入、數量與特定質量控制方面，一直是受到規制的交通方式，若與其有直接競爭關系的網約車不受市場規制，“野蠻生長”，那么不會利于公平競爭。因此政府應創新設定規制措施，在合理區別的基礎上進行分類規制，對網約車車輛與駕駛員合理配置義務，遵循相同對象、相同保護，由于對出租車未設置戶籍與車牌限制，則網約車也應取消戶籍與車牌限制的要求，促進有序競爭格局。

（4）遵循市場配置原則。正如筆者前文所述，網約車的門檻應該由市場來主導，政府應只設立基礎性的門檻，且高品質的服務質量是在市場的競爭中演進出來的。政府需要做的是避免一開始就設置過高的門檻，反而限制了網約車發展的活力，導致無法演進出高品質的服務。

（二）網約車駕駛員和車輛準入資格的具體設置構想

1.駕駛員準入資格的具體設置

第一，筆者認為應取消網約車駕駛員戶籍或居住證條件的限制。首先，戶籍和居住證的限制涉嫌存在地方封鎖、地方保護主義，有違法律面前人人平等原則，因此取消戶籍限制是合法性原則的體現。其次，是沒有必要性，限制戶籍是基于社會治安考慮。可以通過對車輛牌照和在發運營證時進行身份證登記，避免出現人員管控問題。

第二，提高司機從業條件。除了《暫行辦法》規定的從業標準的基準性規定，還應該提高對司機的要求。從業標準包括專業技能和負面記錄，專業技能指的是駕駛技能，負面記錄即犯罪記錄史與交通違法違章記錄。⑧由于網約車是提供運輸服務的行業，因此駕駛技能的高低直接決定運輸服務提供的好壞，同時與司機和乘客的人身安全直接相關。因此，駕駛員不僅需要在行車過程中正確分析和判斷影響駕車的因素，還需要在遇到緊急情況時能迅速采取措施，將危險降到最低。在負面記錄方面，應規定無交通肇事犯罪記錄、危險駕駛犯罪記錄，無吸毒記錄，無飲酒后駕駛記錄等與安全守法駕駛直接相關的條件，并且要求無暴力犯罪記錄這一與乘客安全有直接關聯的條件。鑒于此，政府和平臺應著重考量司機的從業條件和提高城市熟悉度培訓。

第三，將特殊疾病納入限制范圍。由于網約車是提供公共服務的行業，涉及的人員較廣，若讓患有傳染病者從事網約車經營服務，則易導致擴大傳染源，使乘客健康安全受到威脅。若其他特殊疾病，雖無傳染性，但其身體素質必定無法滿足持續時間長、消耗大量精力的汽車駕駛工作，其身體機能下降，無法應對行使中的各種情況。為了保障乘客和司機本人的安全，應將患有特殊疾病的患者排除在外。

第四，應當適當放寬駕駛員的年齡。基于現階段老齡化的發展趨勢，網約車實施細則中不應該對年齡的要求過于嚴格，應適當延長。地方政府應當對駕駛員進行身體檢查，以身體檢查結果作為標準，身體健康的中老年人也可以進入網約車市場從事駕駛員工作，這也有利于積極應對人口老齡化問題。

2.車輛

第一，設置合理的車軸距和車輛價格。與當地出租車行業相比，大于或等于當地出租車的車軸距即可，就價格而言，車輛含稅購置價格根據當地經濟發展水平，以10萬元為起步，向上浮動不超過5萬元。在車長確定后，車軸距是影響乘坐空間最重要的因素，因此車軸距長會使車輛乘坐更為舒適。而且一般而言車軸距越長，汽車級別越高，但也存在例外的情況，因此可以通過對車軸距的限制作為對車輛價格限制的補充，以區別于巡游出租車，符合高質量服務、差異化經驗的目的。

第二，增強對車輛安全的監管，合理設立網約車的報廢標準。在中央發布的《暫行辦法》中規定當網約車行駛里程達到60萬千米時強制報廢。行駛里程未達到60萬千米但使用年限達到8年時，退出網約車經營。⑨這一標準表明，在私家車進入到網約車市場前，必須登記變身成為營運車輛，而作為營運車輛，又必須遵守8年的年限標準。在前文筆者就進行過分析，這會增加高端車車主進入市場的顧慮，降低其熱情，不利于網約車行業整體的發展。對此，筆者認為，不應該以8年作為車輛的報廢期限，而應當以車輛的實際里程數作為參照。這樣一來更符合實際和更合理。

第三，須安裝定位、報警裝置。網約車要求運用定位、報警裝置的目的在于保護乘客和司機的安全。就目前的實施細則來看，有的城市只要求安裝定位裝置，并沒有要求接入交通部門的監管平臺，而有的城市要求接入相應的監管平臺和作相應備案。筆者認為，既然目的是為了保護乘客和司機的安全，而網約車又不像一般的營運車輛那樣處于長時間營運狀態，因此建議車輛安裝定位、報警裝置，并且接入相關監管平臺，在監管平臺中嚴格保密執行，防止信息泄露，當車輛不處于營運狀態時，監管平臺應關閉對車輛的定位。對于安裝的費用，應由政府、平臺補助，司機只應承擔一小部分，以減少司機經濟壓力。

注釋：

①《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》第14條.

②2016年7月28日交通運輸部頒布的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》第12條.

③張婷.《網約車規制的行政法理分析》.《時代法學》，2017年第15卷第1期.

④《行政許可法》第13條規定，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，可以不設行政許可.

⑤周漢華.《“行政許可法：觀念創新與實踐挑戰”》.《法學研究》，2005年第2期.

⑥李劍.《網約車新政是“雙刃劍”》.《中國經濟報告》，2016年第11期.

⑦信息社會人論壇.《“互聯網+”交通新業態下網絡租約車的政策監管—兼評<網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）>》.《電子政務》2015年第11期.

⑧陳越峰.《互聯網“+”的規制結構—以網約車規制為例》.《法學家》2017年第1期.

⑨《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》第三十九條第一款規定：網約車行駛里程達到60萬千米時強制報廢。行駛里程未達到60萬千米但使用年限達到8年時，退出網約車經營.

注：本文是浙江省大學生科技創新活動計劃（新苗人才計劃）項目“課題名稱（課題號： 2017R417036）”的研究成果之一。指導老師：李勇軍。