進城務工人員隨遷子女受教育權法律保障研究

吳露露 孫相宜 賀婕

摘 要：自戶籍制度改革以及異地高考、積分入戶等一系列新政策推廣以來，進城務工人員隨遷子女受教育權仍存在被侵害情形。一方面新的政策存在不足，另一方面，法律體制不完善。對此，應當完善法律保障體系，充分根據現實完善異地高考、積分入戶等新政策。

關鍵詞：隨遷子女；受教育權；異地高考政策；積分入戶

進城務工人員流動子女受教育問題歷久彌新。進城務工人員隨遷子女受教育權保護的問題涉及到社會、教育、法律等多個領域。他們的受教育問題以其居高的比例打破個人家庭的界限進一步影響國家的發展和社會的和諧，亟待解決。現如今，全國各地較大省市對此問題的政策應對進入了一個新的階段，戶籍改革以及兩大新政策即異地高考與積分入戶政策實施后，受教育問題有所好轉，表現為在滿足一定的條件下，一部分隨遷子女可以在流入地上學且能升學參加中考以及高考，這是自十八大習書記強調持續關注解決三農問題以來的有效成果體現。同時，新政策的不成熟以及不足之處也應當被關注。

一、受教育權仍面臨被侵害的窘境

（一）平等性未得到保障

受教育權是個多內涵、多角度的權利，從能夠接受教育到平等的享受教育。

首先教育起點不公平，雖然國家規定要以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，確保隨遷子女能夠平等接受義務教育，但在具體實行的過程中，市區公立學校往往借各種理由規避責任，因此，農民工不得不退而求其次選擇專門的農民工子弟小學。顯然，這些農民工子弟小學多位于城郊，生源多與教育資源短缺的矛盾突出。與市區的教育資源必然存在差別。同時，外來的農民工子女在本地上學，本地政府需支出本地資源，而教育資源有限，流入地政府往往考慮自身利益，規避政策，直接導致了初始教育資源分配不公。

而在教育的過程仍是不公平的，根據區域劃分農民工子弟小學與本戶籍子女學校進行分割教育的整個過程都是顯然不公平的。不僅造成孩子們社會區隔，更加會造成教育結果的直接不公平。據杭州市某職高教師提供的數據，一部分隨遷子女在初三就進入了直升班，放棄或被放棄了進普通高中就讀的機會。由此看來，隨遷子女雖行使了接受義務教育的權利，但卻失去了教育本質的追求。

（二）積分入戶和異地高考政策變相設置門檻

隨著戶籍制度的改革，城鄉二元分立格局被打破，積分落戶政策使得進城務工人員獲得城市戶籍資格成為可能，異地高考制度也為隨遷子女能夠連貫升學提供了機會，但就目前各大省市發布的具體細則來看，反響不夠理想。

首先，對于積分入戶政策，分數由基礎分、附加分和扣減分組成，各大省市實施的積分細則大致包含年齡、學歷水平、技能水平、社會保險等內容。然而進城務工人員普遍文化水平較低，不具備科研能力，對于工作漂泊不定的農民工來說，社會保險也是一大難題。這就導致政策在實際實施過程中存在門檻過高，排斥低端人群的弊端，實際仍是不公平的。

其次，異地高考政策，除部分城市如杭州可全面開放對隨遷子女的普通高考招生外，很多大城市均只提供了高等職業學校招生考試的機會。更多的情況是隨遷子女被迫中斷連續的學業，回原戶籍再次接受不同的教育，嚴重影響其接受的教學質量。

二、隨遷子女受教育權遭侵害的法律原因

（一）法律體系尚未健全

經過20多年的努力，我國初步形成了以“憲法為基礎、以教育法為核心、以教育規章、地方性法規和規章為主體”的中國特色社會主義教育法律體系。[1]但和其他世界教育比較發達的國家相比略顯不足，我國關于這方面受教育權的法律體系主要由教育法律法規和教育政策組成，但法律未成體系，體現為：一方面是，現存教育法規滯后，不適應形勢變化。我國已有的保障受教育權的法律法規大多是20世紀90年代前后制定的，但在那時我國進城務工人員隨遷子女的教育問題還未凸顯。[2]自2006年以后，《義務教育法》進行一系列修訂，籠統地規定流入地政府要為隨遷兒童少年在流入地就學提供平等的受教育條件。但一個原則性規定對于復雜的隨遷子女就學問題作用甚微。二是教育法律法規和政策的規定過于原則抽象，可操作性差。《義務教育法》中雖規定了“適齡兒童必須接受九年制義務教育”，黨和政府也十分重視農民工子女的受教育權問題，并多次強調要保障其平等受教育權，但并未明確規定怎樣保障，也沒有明確的對應懲罰措施。[3]

（二）執法保障不力

“法律的生命在于實施，法律只有通過實施才能實現法律預設的價值，從而達到法律的實現”，所以執行法律或政策是保障進城務工人員隨遷子女受教育權平等實現的關鍵。[4]這當中執行任務顯然又歸屬于政府，因為義務教育具有公共產品屬性，但在實際生活中是存在問題的。[5]直接表現為法規政策的執行不到位。一是我國現有的相關法規政策缺少強制性和明確的責任追究規定，致使各地方政府對相關法規政策的執行不到位；二是一些地方政府面對較大的財政壓力、管理難度及有限的教育資源，采取設置入學條件和限制異地升學等方式來區別對待隨遷子女。這也是上述提及的法律體系不完善的直接結果。盡管國家頒布了“兩為主”政策，但具體要求模糊不清、不具有強制性、缺乏監督機制，導致各地政府出于經濟、管理等因素的原因仍然為隨遷子女設置了不同的入學條件，給隨遷子女設置了隱形的入學門檻，甚至可能需要繳納高額的借讀費、學雜費、贊助費等。例如上海除對身份證、戶口簿等常規材料規定外，對居住證、適齡兒童出生證和積分入學材料也提出了要求。執法保障不力使得這些變相門檻容易存在。

三、隨遷子女受教育權法律保障建議

（一）完善法律及政策

政府可以通過立法保障一方面確保隨遷子女的受教育權得到保護，同時提高進城務工人員的經濟收入和社會地位，改善他們經濟窘迫的處境，進而更好的改善流動子女的生活和教育現狀。

1.針對流動子女專門立法同時修改現有的《義務教育法》

對《義務教育法》進行修改，應當對政府職能劃分過于籠統的條款進行細化，明確職責，避免出現職責不明，相互推諉的局面。[6]在《義務教育法》十二條第二款后，即“保障農民工流動子女平等受教育權的具體辦法由省、自治區、直轄市規定”增加“禁止轉授權”“授權的目的”“授權的范圍和內容”等規定，以實現對授權立法的法律監督和民主控制。同時制定專門的《反教育歧視法》，將更有利于受教育權的平等保護。因為歧視包含對種族、民族、宗教信仰、性別、婚姻狀況、社會出身、年齡、身體特征等方面的歧視，其涉及面廣泛，而反教育歧視則具有鮮明針對性，需對其進行專門、全面、具體和詳盡的立法。[7]其次，制定《教育經費法》。教育經費是教育事業健康發展的物質保障。從一定程度上說，隨遷子女平等受教育權得不到保障是因為資源與人數量的不對稱造成的，其中資源的重中之重便是教育經費。盡管我國《教育法》和《義務教育法》對政府的教育投入作了概括性規定，但是不夠具體并且缺少剛性的保障措施，致使教育經費缺口依然很大。[8]

2.制定社會保障的法律法規，解決進城務工人員的社會保障問題

很多農民工表示因為工作的性質無法繳納當地的社保，致使子女沒有隨遷入學的機會。國家及所在地政府需大力解決拖欠、克扣進城務工人員工資問題。在解決拖欠務工人員工資問題的同時，各級政府及有關部門積極釆取措施，促進企業合理確定和提高務工人員工資水平，加大調整最低工資標準的工作力度，推進人人可參與社保的實行。

（二）完善積分入戶、異地高考政策實施細則

兩大政策為農民工子女隨遷入學提供了機會和機遇，這是十八大以來的重大成果。這兩個政策如果能夠良好實施，必定能解決絕大部分隨遷子女受教育權現存問題。但是，作為大致有5年歷史的異地高考政策發展到如今仍是不成熟的。積分入戶屬于最新政策，更是成效有限。首先針對積分入戶政策，積分入戶成功之后將完全享受與本地子女相同的待遇，這是值得人向往的。但是積分細則要求過高，學歷、社保對農民工來說都遙不可及。所以要取消不合理的細則，對積分標準作出適當調整。一是站在教育公平角度上，取消不合理的積分細則，如申請人家長計劃生育、就業等狀況列入評分指標的規定，讓義務教育入學脫離于其他無關選項，讓各項加分可以顧及到所有利益群體，讓義務教育更加公平。[9]二是對于有無房者之間類別分差距較大的情況，需要在積分中減少戶籍、房產的分值權重，讓有無房者之間的分值差距在10分以內，這樣可以保證申請者在入學起點上更加公平。

在異地高考政策的實施上，北上廣一線城市在異地高考上仍是將農民工子女拒之門外，北京雖然有名為異地高考的制度，但實際只出臺政策允許參加高等職業學校招生考試，進城務工人員隨遷子女只能參加高等職業學校招生考試。因此，國家應當督促各地政府，各地政府督促相關部門取消變相設置門檻的政策。就異地高考政策本身，同積分入戶政策應當剔除與學業無關的相關選項，將居住年限而非繳納社會保險年限以及隨遷子女的學業成績等納入其中，以實現突破。

（三）強化政策執行監督

良法依賴于實施，權利需要有救濟。這是法律最基本的原則，再好的法律政策需得到有效合理的執行才能發揮效用。在現實層面中，關于隨遷子女受教育權的相關法律法規，政策缺乏執行監督，各地為了保護本地資源利益，常常要求規避國家的要求。實則各級政府在當中能發揮的效用著實不大，因為要兼顧本地經濟全面發展。因此必須要在宏觀上有所控制。國務院和省級政府要依照相關規定加強教育督導工作，應當把農民工隨遷子女平等受教育權保障作為專項督導，以保障下級教育行政部門和學校對有關保障農民工隨遷子女平等受教育權的法律法規的貫徹實施。[10]

四、結語

進城務工人員隨遷子女在戶籍制度改革以及兩大政策實施的新時代背景下，基本的接受教育權利得到了一定保障，但是教育不平等問題仍未得到解決，問題的解決關系到祖國未來之棟梁的培養。這個問題也隨著經濟、政治等發展在不斷變化，筆者也期待在憲法啟動修改之際能被著重關注到，將憲法中的受教育權內涵擴大，在根本大法中就強調此權利的平等性，從而得到全民重視。

參考文獻：

[1]鄔志輝，李靜美.進城務工人員隨遷子女在城市接受義務教育的現實困境與政策選擇[J].教育研究，2016（9）：38.

[2]羅婷.進城務工人員隨遷子女受教育權法律保障研究[D].云南師范大學，2016，4.

[3]葉南.農民工子女受教育權的法律保障[J].中共貴州省委黨校學報，2009（2）：28.

[4]蔡平.進城務工人員子女受教育權的法律保護[D].廣西師范大學.2011，6.

[5]羅婷.進城務工人員隨遷子女受教育權法律保障研究[D].云南師范大學，2016，4.

[6]費蓬煜.論新生代農民工隨遷子女受教育權的法律保障[J].企業導報，2016（4）：15.

[7]張杰，汪進元.農民工子女受教育權的平等保護[J].華東政法大學學報，2009（2）：58.

[8]汪丞，周洪宇.關于制定《教育投入法》的思考[J].教育與職業，2012（6）：24.

[9]施維.“積分入戶”可作為大城市戶籍改革突破口[N].農民日報，2013-07-08（10）.

[10]湛中樂.受教育平等權保護的行政法思考—以隨遷子女的義務教育為例[J].中國教育法制評論，2013（11）：53.

作者簡介：

吳露露（1998～ ），女，江蘇鹽城人，南京農業大學女人文院本科階段法學生。

孫相宜（1997～ ），女，江蘇徐州人，南京農業大學女人文院本科階段法學生。

賀婕（1997～ ），女，山東濰坊人，南京農業大學女人文院本科階段法學生。

基金項目：本文為南京農業大學國家級SRT項目階段性成果之一。