產城融合視角下蘇澳合作園區創新發展研究

姜俊華

(常州紡織服裝職業技術學院,江蘇 常州 213164)

20世紀80年代我國實行“改革開放”戰略，參與經濟全球化進程，發達經濟體資本流入中國，城鎮化和工業化得以快速發展，在這雙向互動過程中，開發區(合作園區)發揮了重要作用。我國于1988年在北京建立高新技術產業開發試驗區以來，各類開發區(合作園區)數以千計，成為招商引資的主要窗口和產業集聚的空間載體，促進了全國經濟特別是當地經濟的快速發展。同時，在城市空間快速擴張過程中出現了很多問題，例如城市空間的功能單一、效率低下、無序擴張，以及低水平的城市建設，城市建設和產業發展沒有形成互動機制，各自為陣，單項發展，忽視了產城融合，造成產業發展和城市發展脫節，部分開發區(合作園區)甚至恍如空城。

在國外沒有一個完全確切的產城融合的說法，相關研究分散在城鎮化、工業化的研究中。產城融合是相對于產城分離提出的一種發展理念，產城融合首先由政府提出，學術界對于產城融合內涵的理解略有差異。我們認為對于產城融合可以從城鎮化與產業兩個方面來分析，產城融合指城市與產業相融合，以城市為基礎，承載產業發展空間和發展產業經濟，以產業為保障，驅動城市更新和服務配套完善，形成“產城人”三位一體的有活力、可持續、內生性的發展模式[1]。

自1994年出現中新合作的蘇州工業園區開始，陸續出現了數以千計的中外合作開發的產業園區和科技園區。2013年，習近平主席在出訪中亞和東南亞國家時，提出了中國發展“一帶一路”的構想，受到國際社會的廣泛關注。這一建設性構想正在對世界格局和經濟全球化產生著深遠影響。國內許多城市自2014年起，都在為服務“一帶一路”倡議積極謀篇布局；許多沿線國家也在為響應“一帶一路”倡儀而提出本國的對接策略和措施。其中，國內最顯著的舉措就是大力興辦自由貿易試驗區和中外合作園區。2014年前后陸續設立的中外合作園區，在園區定位與功能上：開始注重產業與城市的融合；突出產業鏈的分工與合作；強調先進技術的引進、消化以及國內企業開始對接國際產業標準，并積極擴大中國產品的海外市場規模(份額)等。其中，“引進來”的中外合作園區開始注重國內傳統產業的更新改造、新產品的合作研制開發、合資企業技術與產品的本土化。如中德沈陽高端裝備制造業園區、中瑞鎮江、中法成都、中意海安等園區。

1 常州市產城融合研究

1.1 產城融合指標與評價

伴隨經濟新常態，城市化的進程，產業轉型升級的發展需要，同時，城市空間不斷拓展，產業和城市都需要尋找新的發展方向。產城融合順應了這一發展趨勢，要求產業與城市以產促城、以城促產、產城融合，要求功能融合、空間融合、人口融合。產城融合的示意圖如圖1所示。

我們采用定量分析法，構建產城融合度評價表來研究產城融合，具體如表1所示。

圖1 產城融合的示意圖

體系層目標層具體指標權重系數產城融合評價體系功能融合公共設施共有率市政設施共有率0.150.15空間融合園區與城鎮的距離居民平均出行時間0.200.20人口融合園區員工城鎮購房率園區員工城鎮落戶率0.150.15

對照表1，采用打分的方式，權重系數相加，具體產城融合度分為高度融合型(0.81～1.00)、中度融合型(0.61～0.80)、低度融合型(0.41～0.60)、基本分離型(0.21～0.40)、高度分離型(0.00～0.20)五種類型。常州的產城融合度約為0.50屬于低度融合型。

1.2 常州市產城融合沿革及目標

常州市是江蘇省唯一的產城融合綜合改革試點城市。常州的產城融合，最早見于2013年國務院對《蘇南現代化建設示范區規劃》中的一段描述(常州建設西太湖科技城產城融合創新示范區)。2013年，江蘇省委在貫徹落實十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的意見中，明確常州市承擔產城融合改革試點試驗重任。2015年初，江蘇省政府正式批準印發《常州市產城融合綜合改革試點總體方案》。2015年5月，常州市首先對部分行政區劃進行調整，勇當全省產城融合發展的拓荒者和先行者。2015年7月，常州市委十一屆九次全體會議全面部署推進產城融合綜合改革。

常州的產城融合綜合改革的目標是：空間結構均衡、產業活力強勁、城市品質高端、服務功能完備、市民安居樂業。為實現目標，需進一步強化體制、機制、制度創新，扎實推進各項工作任務，以科學發展觀為指導，重點突破；以示范引領為帶動；以強化督查來保障成效。同時產業轉型升級與城市建設同步進行，創新集聚資金、技術、信息、人才等高端要素，實現產、城、人的深度融合，發展城市經濟，改善和提升市民生活質量。近年來，產城融合綜合改革各項工作進展順利，部分區域已形成了產城融合的初步形態。

1.3 常州市產城融合的實現途徑

產城融合發展不僅需要理論研究的支持，還需好的政策配合，通過以下三項措施可促進產城融合的可持續發展。

1)新型城鎮化建設可以帶動產城融合發展。新型城鎮化的“新型”主要體現在從形式城鎮化向特色城鎮化轉變，表現形式不再是城市規模和人口盲目擴張，而是更加注重城鄉統籌和城鄉一體化發展。根據發達國家的發展經驗，城鎮化的不斷發展使服務業規模不斷擴大，新型服務業的發展成為就業穩定增長的關鍵[2]。2016年，常州市第一、二、三產業增加值比例為2.6∶46.5∶50.9，全年服務業增加值占GDP比重提高1.4個百分點[3]。常州市第三產業快速發展，更加有利于加快產業結構轉型升級，促進整體經濟健康、可持續發展。

2)產業結構轉型升級可促進產城融合發展。產業結構不合理的主要原因是缺乏創新，導致產業發展受限，只能在產業底端被動地調整。在產業結構轉型升級中，需要把創新作為企業發展的核心動力，通過創新，企業實現降低能耗，增加產品附加值，增加利潤。以此推動以高科技為核心的多元化產業鏈轉型升級，常州制造向“常州智造”升級，這將進一步推動第二產業和第三產業的全面的可持續發展，促進產城融合的發展。

3)城鎮化建設可促進產城融合發展。城鎮化水平的提高，需要做好城市基礎設施建設。城市基礎設施建設不僅可以產生良好的社會效益和經濟效益(例如地鐵5號線的建設可以促進常武一體化，促進技術、資本、人才等要素的流通)，還可以加強和區域外周邊城市的聯系，強化地域分工協作，發揮地區比較優勢，形成合理的分工布局，促進產業的發展，同時創造大量的財富，提升城鎮化質量，有利于產城融合的快速發展。

2 蘇澳合作園區發展途徑——對比蘇州工業園區和粵澳合作產業園

2.1 蘇州工業園區概述

蘇州工業園區于1994年2月經國務院批準設立，同年5月啟動實施。行政區劃278 km2，其中，中新合作區80 km2，常住人口80.78萬。園區開發建設保持持續快速健康發展態勢，主要經濟指標年均增幅超過30%，取得了GDP超千億元、累計上交各類稅收超千億元、實際利用外資(折合人民幣)超千億元、注冊內資超千億元“四個超千億”的發展業績[4]。

蘇州工業園區具有獨特的發展特色。一是外、內資雙輪驅動。蘇州工業園區累計吸收合同外資258億美元，實際利用外資110億美元，注冊內資達到863億元。二是項目平均投資規模巨大，項目平均投資額超過3 000萬美元，投資項目地區來源以歐美為主。園區投資額上億美元的項目有60個，投資額超10億美元的項目有6個。三是產業以高新技術產業為主。電子信息、精密機械、生物醫藥和新材料所占比重超80%。四是走新型工業化之路，高產出、低能耗、無污染。蘇州工業園區每萬元GDP耗水5.8噸，耗能0.43噸標準煤；每度電產生GDP 25元，工業產值100元，達到20世紀90年代世界先進水平。園區處處綠樹成蔭，優美舒適，井然有序，沒有塵土飛揚和機器轟鳴，是為“花園工廠”。

蘇州工業園區的快速發展得益于其獨特的組織架構和運營管理模式。蘇州工業園區有秉持“親商”理念的政府機構，還有從新加坡借鑒、創新的開發管理經驗。蘇州工業園區吸引外資數額巨大，有特殊優惠政策照顧，但更重要的是“親商”理念和對企業“全過程、全天候、全方位”的服務。“親商”理念體現蘇州工業園區管理委員會真正從管理職能向服務職能轉變、直接管理向間接管理轉變、被動服務向主動服務轉變、事前審批向事后監督轉變，還建立了以“一站式服務”為核心的政府公共服務平臺，按照公開、公平、公正的辦事程序，簡化手續，量化責任，優化服務。

2.2 粵澳合作產業園概述

粵澳合作產業園占地4.5 km2，位于廣東省珠海市橫琴島。橫琴島位于珠海市南部，珠江口西側，毗鄰港澳,處于香港、澳門、大陸的交匯點和珠三角內外輻射結合部，地理位置極為優越。

粵澳合作產業園具有獨特的功能優勢。第一是國際商務服務優勢。它可以充分利用香港國際貿易中心、金融中心、信息中心的地位，拓展澳門國際性商貿平臺的帶動效應，鼓勵港澳的商務服務優勢向橫琴拓展，重點發展信息服務與外包、國際貿易、會覽、中醫保健等產業。第二是國際金融創新優勢。利用先行先試的金融政策導向，推動各類金融要素及金融機構在橫琴金融商務區集聚和發展。拓展服務經濟聯動發展，更好地促進澳門經濟向多元化方向發展。以消費金融為特色，強化橫琴與港澳之間特色互補、資源共享、產業共建、區域共榮的經濟一體化。第三是休閑旅游度假優勢。利用香港、澳門對國際高端游客的吸引力，結合海島型生態景觀的資源優勢發展休閑度假產業，將橫琴打造成與港澳配套的國際知名休閑旅游勝地。建立合理、完善的旅游產業鏈，重點發展高檔度假酒店、療養中心、游艇中心、濱海游樂、濕地公園等高品質度假旅游項目。第四是文化教育開放優勢。選擇文化、教育行業作為創新服務業開放的先行先試領域，實行準入前國民待遇的開放模式，即凡是沒有明令限制的，一律實行貿易投資自由化，取消針對國內外企業的單項審批事項，以此推動國內相關行業管理制度改革。具體來說，要以工業設計、會展設計和動漫設計等為重點，大力吸引港澳及珠三角的文化創意產業人才，把自由貿易園區建設成為文化教育開放先導區。

澳門特區政府支持和推動澳門企業參與粵澳合作產業園的發展，2016年7月推薦了33個項目進入粵澳合作產業園。包括澳門創意美食廣場、中國橫琴名勝世界、動漫主題的綜合商務旅游發展項目、橫琴國際生科城、中葡商貿中心、橫琴影視綜合城、橫琴購物村(名牌折扣購物村)綜合項目、橫琴新區影視文化產業園、橫琴旅游交通樞紐服務中心、夢幻世界商業綜合體、澳門拱廊廣場、沉香醫藥產業園、國際書畫藝術品交易展覽中心、奧特萊斯商場、橫琴新區·云生態·商貿圈、澳門橫琴國際健康中心等項目。其中，文化創意，旅游休閑行業分別占30.3%；物流、商貿和商務服務行業占24.24%;科教研發行業占9%;醫藥衛生,高新技術行業分別占3.03%。這些項目有利于澳門經濟產業多元化，打造世界旅游休閑中心，突顯澳門商貿服務水平，有利于澳門居民就業，帶動本地中小企業共同參與，提升企業實力及規模等。

2.3 蘇澳合作園區籌建與發展

2016年10月，江蘇省政府與澳門特別行政區政府在澳門簽訂關于聯合籌建蘇澳合作園區備忘錄，共同決定在常州市武進區合作開發建設蘇澳合作園區。蘇澳合作園區位于常州市武進區西太湖畔，總體規劃面積32.54 km2，正好與澳門現有面積相當，其中規劃建設區7.6 km2、規劃統籌區24.94 km2。常州西太湖科技產業園(江蘇武進經濟開發區)是蘇南國家自主創新示范區、蘇南現代化建設示范區的重點平臺，園區的石墨烯產業走在了全國最前列。

蘇澳合作園區是澳門和長三角地區合作的第一個產業園。西方語言中葡萄牙語排第三，僅次于英語和西班牙語，有八個國家的官方語言是葡萄牙語。蘇澳合作園希望借助澳門葡語系地區的獨特優勢，借鑒橫琴自貿區(粵澳合作產業園)“先行先試”的改革經驗，聯手葡語系國家合作伙伴共同發展。

蘇澳合作園區定位于蘇澳合作開放的“新紀元”，突出發展現代高端服務業，打造蘇澳合作“四個平臺”。希望在“一國兩制”框架下，根據“共建、共管、共享、共贏”的總體原則，深入對接“一帶一路”“長江經濟帶”，積極探索澳門與內地合作的新模式，加強旅游會展、金融服務、跨境電商、健康醫療等現代高端服務業的緊密合作，加快打造特色鮮明、亮點突出、競爭力強的現代園區。努力把園區建設成為蘇澳全面深化合作的實踐平臺、中國與葡語系國家合作項目的承接平臺、澳門青年在內地創業創新的落地平臺、蘇澳青年公務人員交流學習和提升專業能力的鍛煉平臺。

江蘇省政府工作報告在2017年主要目標任務中專門提出，要加快推進常州蘇澳合作園區建設，深化與港澳臺地區的合作交流。要在開放開發水平上再拓展，加強對澳銜接，完善蘇澳合作園區規劃，深化與澳門和葡語系國家的交流合作。2017年3月9日，江蘇省政府和澳門特別行政區政府在常州聯合召開蘇澳合作園區建設工作推進會，原則上通過了《蘇澳合作園區2017年工作計劃》《蘇澳合作園區共建機制方案》《關于蘇澳合作園區總體方案的編制工作方案》《蘇澳合作園區對外宣傳及信息發布機制》《蘇澳雙方聯絡機制》等五個建議稿。2017年10月25日，蘇澳合作園區建設工作推進會在珠海召開，江蘇省政府和澳門特區政府就合作園區一系列重大問題進行商討并初步形成共識，園區籌建工作取得階段性成果。一致同意加快完善蘇澳合作園區總體方案，召開雙方高級別聯席會議，就園區籌建的階段性重大問題形成合作共識。

2.4 與蘇州工業園區、粵澳合作產業園的比較結果

通過對蘇州工業園區、粵澳合作產業園的開發模式、管理架構、優惠政策、體制建設、產業結構、區位布局和政府服務等方面的研究，發現蘇澳合作園區有以下問題：蘇澳合作園區開發是以引進澳門資金為主要驅動的富開發模式，只有單輪驅動，明顯不如蘇州工業園區(外、內資雙輪驅動)；管理服務由常州市和武進西太湖管委會雙頭管理，易出現混亂、效率低的情況；產業結構優勢不明顯，除了石墨烯產業，沒有引人注目的產業；蘇澳合作園區對外宣傳力度不夠；地理位置和交通基礎設施明顯偏弱，至今無高鐵和地鐵通達。

3 產城融合視角下的蘇澳合作園區創新發展對策

對照國家高新區創新的考核指標體系(創新資源集聚；創新創業環境；創新活動績效；創新國際化；創新驅動發展)等系列指標來看，蘇澳合作園區需秉持“科技驅動、金融創新、開放包容、產城融合”的發展理念，堅持創新驅動，突出特色發展，打好生態、創新、開放三張牌，全力打造產業高端化、環境生態化、功能國際化的新型科技園區。

3.1 完善制度創新，建立權力清單管理制度

實施多項清單管理是制度創新的一大亮點，蘇澳合作園區可以對接國際高標準投資貿易規則，特別是葡語系國家貿易規則，系統謀劃制度創新，形成對葡語系國家貿易規則的新思路、創新市場監管制度、創新政務服務舉措、優化司法環境、建設廉潔政府的新目標[5]。政府可以通過建立權力清單管理制度，按照簡政放權的要求，加快政府職能轉變，對行政權力進行全面清理，建立權力清單管理制度，及時向社會公布，制訂常州與澳門差異化市場輕微違法經營行為免罰清單，推動蘇澳合作園區趨同澳門國際化營商環境。

3.2 優化司法環境，強化政府服務

可以建立立案登記制，推行 “類似案件類似判決”，引入法庭辯論制度，推行第三方法官評鑒機制，提升常州法治環境。在政務服務方面，可以學習蘇州工業園區的組織架構和運營管理模式，注重“親商”理念，強化政府機構“全過程、全天候、全方位”服務。實現企業辦事“零跑動”、法律規定之外對企業“零收費”“零罰款”，建立“三個零”清單目錄，打造廉潔政府。

3.3 打造“產城人”三位一體融合模式

積極拓展“產城人”融合內涵并強化互動機制，做到三位一體、完美融合。首先，“產”要從產量增加向質量提升和均衡結構轉變，從工業產品向現代服務業轉變，同時提高產出投入比；其次，“城”要從城市基礎設施建設向城市公共服務普及，向提升城市軟環境轉變；最后，加入“人”的維度，“人”的維度必須居于主導地位，要在“產”“城”“人”三維中取得平衡，始終貫穿于產城發展的核心，才能取得可持續性的發展。

3.4 深化對澳合作，深度融合多元產業

文化創意、旅游休閑、現代物流、跨境電商服務(重點是拉美葡語系國家)、科教研發、醫藥衛生等是兩地合作重點。推進對澳門服務貿易自由化措施，深化合作，推進產業發展，推動創業扶持。在創新科技園區的指標中，產業是最基礎、最重要的一環。要以西太湖科技產業園為主要載體，精心規劃，合理布局，規劃發展創新導向型新興產業集群，從而集聚創新機構、人才等系列要素，實現園區的全面提升。

3.5 轉變城市功能，由產業功能主導區轉變為產城融合發展新城區

蘇澳合作園區剛開始的基礎設施建設和土地開發，會以產業發展為重點，然后逐漸轉變為發展現代服務業和房地產業，帶動周邊產業的發展與產業結構升級，并促進自身產業升級和配套服務產業的發展。從空間上看，園區會產生輻射擴散效應，使結構復雜化，出現各個層次不同功能的需求，城市服務設施逐漸完善，配套能力不斷增加。園區的核心是關注就業人群和居住人群結構的匹配，關注資本需求和空間生產的匹配。

3.6 出臺優惠政策，扶持科技中介機構

科技中介機構是產業發展的重要助推劑，中介機構的發育不完全，會嚴重阻礙產業的快速發展壯大。從全球經濟發展趨勢來看，制造業必然逐步向制造服務業發展，建議政府出臺政策，扶持科技金融、科技服務、科技咨詢等科技中介的發展，配套產業科技要素，實現跨越式發展。

3.7 外引內培，加大人才培養力度

目前，常州市雖然新出臺了“龍城英才”計劃，加大了人才支持力度，但還是主要側重在創業人才的引進，而作為創新主體的廣大企業急需的創新人才，卻存在引進困難、政策偏弱的問題，建議組織人事部門改進招聘方向，重點加強企業高端人才的引進力度，讓更多優秀人才到企業去。在引進創業人才的同時，要成立海外項目成果轉移中心，支持海歸項目同本土企業嫁接合作，更好地推進海歸項目落地生根發展。同時，加大對適用型技術人才的培養力度，加大對操作工的技能培訓力度，解決企業用工難的問題。

4 總結

通過對產城融合發展歷史、現狀的概述，以及與蘇州工業園區、粵澳合作產業園等同質園區的比較研究，結合西太湖產業規劃及發展，對產城融合下的蘇澳合作園區深入剖析，提出完善制度創新、優化司法環境、深化對澳合作、扶持科技中介機構發育、加大人才培養等措施，堅持創新驅動，突出特色發展，打好生態、創新、開放這三張牌，全力打造產業高端化、環境生態化、功能國際化的新型科技示范園區。

[參考文獻]

[1]王曉玲,董紹增,張亮,等.黑龍江省產業轉型升級與新型城鎮化良性互動發展研究[J].宏觀經濟管理,2017(1): 202-203.

[2]潘錦云,丁羊林.新型城鎮化視角下產城融合理論與發展路徑研究[J].安慶師范學院學報(社會科學版),2016(11):102-106.

[3]常州市統計局.常州市2016年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].[2017-03-03].http://www.changzhou.gov.cn/ns_news/933148850158847.

[4]顧安平.區域經濟與職業教育互動關系的實證研究：以蘇州工業園區為例[J].科教文匯(中旬刊),2010(4):171-172.

[5] 沈文金.橫琴:屢創全國率先 促進粵澳深度融合[N].南方日報,2015-12-09(A03).