網絡治理視角下臺灣重建區社區營造中各主體互動關系探究

楊曉帆

摘要：隨著我國經濟社會快速發展，社會需求日益多元化，人民對公共服務和公共產品的要求逐漸提高，傳統的自上而下的單一政府管理模式已無法適應目前的社會發展，政府職能開始發生轉變，社會治理逐漸走向多元主體共同參與的網絡式結構。本文基于網絡治理的研究視角，通過對臺灣重建區社區營造中各參與主體如社區行政組織、社區居民、地方政府、非營利組織、專家學者等之間的互動關系分析，探究不同主體彼此之間如何進行協商合作，以期從中借鑒社區治理中多主體協作的經驗模式，對我國現階段社區治理有所指導。

Abstract： With the rapid economic and social development in China， social needs are increasingly diversified， people's demands for public services and public goods are gradually increasing， and the traditional top-down single government management model has been unable to adapt to the current social development， and government functions began to change， and social governance gradually moved toward a networked structure in which multiple entities participated. Based on the research perspective of network governance， this paper explores the interactions among various participants in community reconstruction in Taiwan's reconstruction areas， such as community administrative organizations， community residents， local governments， non-profit organizations， experts and scholars， explores how the different entities can negotiate and cooperate with each other， hoping to use the experience model of multi-subject cooperation in community governance to guide China's current community governance.

關鍵詞：網絡治理；臺灣重建區社區治理；治理主體

Key words： network governance；community governance in Taiwan's reconstruction areas；governance subject

中圖分類號：D669.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）12-0080-02

1 網絡治理理論

網絡治理（Networks Governance）被看做是一種新的治理機制，其內涵區別于以往以國家中心論為主或純粹的市場模式、單純的社會中心論的概念，從政策執行層面來說它具有整合性，實質上是治理理論結合政策網絡研究，用以研究主體相互關系的一種解釋途徑和研究方法①，主要研究政府和社會組織等多種公共主體在通過協商溝通，形成相對平等穩定的伙伴關系并搭建完善的運作機制下所展開的合作行為。近年來，許多學者進行的研究都是從網絡治理的概念出發，如公私關系、伙伴關系、治理網絡等。網絡治理理論認為參與者是多元的，包含了政府、市場、利益團體與公民等，各行為主體具有自主性，彼此分享資源，通過平等、互惠、互信的關系共同達成目標。在社區治理的過程中，往往涉及到多元參與主體，彼此在資源上有一定的相互依賴性，是一種復雜的網絡關系，具體而言，在治理屬性上是屬于社會政治共同管理的網絡治理架構。因此運用網絡治理的視角對社區治理進行觀察，能夠較好地發掘多元主體持續互動的運行模式特點。

2 臺灣社區營造發展

臺灣的社區治理從很早就開始了，在臺灣更多地被稱為“社區營造”，最初是借鑒日本的“造町運動”，通過重新塑造鄉村風貌、發展觀光旅游業、喚起居民的文化認同感來改變鄉村沒落的狀況，為鄉村發展帶來新的活力，同時解決城市化產生的負面效應。1994年臺灣文建會正式提出社區總體營造的概念，并指出社區總體營造就是以社區共同體的存在和意識作為前提和目標，借由社區居民積極參與地方公共事務，凝聚社區共識，經由社區的自主能力，建立屬于自己的文化特色，讓社區居民共同經營及參與社區其他相關的文化活動的行動過程。臺灣的社區營造持續發展了二十多年，可分為三個階段，第一階段以文建會提出“社區總體營造”理念為開端，從1994年到2001年，通過建立示范性的社區作為學習、交流的依據，為其后全面性推動打下了基礎。第二階段從2002年行政院推動“新故鄉社區營造計劃”開始，這一階段社區營造重點在于強化之前成果，并注重社區的自主性培養，同時對資源合理有效的分配以及政府各部門之間的整合也有所加強。第三階段從2008年文建會提出的新故鄉社區營造第二期計劃開始，借助“行政社造化”、“社區文化深耕”和“社區創新實驗”等，進行社區居民的理念培育、相關資源的整合以及藝術文化等領域的跨界合作，達到促進社區文化認同、增強社區自主互助能力的目的，這一時期的社區營造著力于從單個社區的“點”向社區群的“線”以及與社會其他資源構成的“網絡”發展。總的來說，臺灣的社區營造具有治理主體多樣、治理方式多元、注重社區居民參與等特點，對推動社區發展起到了重要作用。

3 臺灣重建區社區營造中相關治理主體及互動關系

臺灣社區營造中涉及到的治理主體既有政府部門，也有社會專業團隊、社區居民自己成立的組織等等，這些不同的治理主體代表了不同的群體利益，各治理主體之間通過合作、協商、指導等方式構成了社區治理網絡。下面以九二一地震災后重建社區的社區營造為例，詳細分析各參與主體之間的關系。

在1999年臺灣發生九二一地震后，政府為協助受災社區重建，除了將社區重建列為《災后重建計劃工作》的四大重建計劃之一，也積極推動社區營造總體工作。2002年推出《九二一震災重建區社區總體營造計劃執行方案》，在重建區中選擇六十個社造點，給予資金、人力、技術等扶持，期待達到整合民間資源，參與重建事務，增加社區發展機會，恢復居民生活信心和建立地方文化特色的目的。

在整個社區營造的過程中，參與主體包括有：①文建會，重建區社區總體營造是由臺灣文建會決策主導的，文建會在整個過程中起到規劃計劃執行內容、全程督導檢視執行過程的作用；②專案中心，專案中心主要是協助文建會協調管理整個計劃方案的執行，其功能偏向行政支援與作業管理；③社造中心，社造中心的重點在向社區輸出專業的輔導和協助；④社區居民及社區居民組織，社區居民以及居民自組織既是社區營造中重要的參與者，也是專案中心和社造中心扶持培育的對象。

在整個營造過程中，文建會處于治理的主導地位，掌握主要資源和話語權。文建會對專案中心起著指導、監督的作用，文建會負責厘清專案中心與社造中心各自職能，使專案中心能夠更好地發揮作用，與社造中心建立業務上的共識。專案中心更多地是配合文建會的行政管理，在不斷溝通中取得共識。而文建會與社造中心之間的互動主要是建立在對社區的關懷和輔導上，彼此之間形成委托和被委托的關系。文建會委托社造中心根據社區特色和需要進行社區培育，社造中心在文建會的行政要求下，發揮自身專業優勢，協助社區重建生命力。文建會與社區居民之間的互動主要集中在社區提案、經費審核和批準以及社區活動參與。在社區提案上，居民需要經過社造中心輔導和同意后，送至專案中心接受審核后才能夠提交至文建會。在經費的審核撥款上，社區計劃執行前期多數先通過借貸方式獲得經費，等到文建會經費審核通過并撥款后再償還。文建會通過社造中心對社區居民制定的經費預算進行管控，實際上擁有絕對的決策權。在社區問題和活動參與上，文建會多數通過專案中心和社造中心進行意見交換，且多授權社造中心處理，較少直接介入社區問題的處理，因此也給社區一定的自治空間。

關于專案中心與社區居民的互動，主要體現在各種研習營與講座以及社區問題的咨詢輔導和活動參與上。而在這些活動多屬于觀摩培訓性質，社區居民互動良好，專案中心只需扮演好文建會、社造中心和社區之間的潤滑劑即可，因此專案中心與社區居民之間是溝通的關系。

對于社造中心來說，最重要的功能是培育社區能力，主要通過課程培訓、社區提案寫作以及社區事務操作輔導等三個層面達到。在課程培訓上，社造中心根據社區發展階段設計不同的課程體系，在社區提案寫作和社區事務解決方面，由于社區提案直接關系到經費的審核，社造中心也希望通過輔導社區居民制定合適的計劃爭取更多政府資源補助，社區事務能否真正解決也體現出社造中心的運營能力，因此在這一點上，社造中心與居民之間除了指導扶持以外，還有合作共贏的關系。

從整個治理網絡各個參與者之間的互動來看，文建會雖然占有決策的主導地位，但是很少直接介入計劃的執行，而是委托信任專案中心、社造中心以及社區之間的互動，并與其在平等的基礎上協調，建立共識，例如專案中心因為缺少經驗在運行的第一年中與文建會多有摩擦，但文建會仍然給予后續合作機會。社造中心與社區之間既有指導與被指導的關系，也有合作互利的關系。專案中心與社區之間則多是正面的互動。在整個治理網絡里，文建會并不是唯一核心，從政策的制定到執行都涉及到公私部門多元的行動參與者，這些參與者之間的伙伴關系建立和培育是網絡式治理的重點。政府與非政府部門間通過正式與非正式的溝通協調機制謀求彼此間資源的分享與任務的承擔，政府提供資源，交換民間組織的專業性和人力分享，順利完成政策目標的達成，民間組織通過承擔責任，換取政府公權力的分享和利益目標的達成，雙方在合作中共同實現社區利益最大化。

4 臺灣重建區社區營造中多主體互動經驗借鑒

隨著經濟發展和社會進步，社會治理結構也應隨之調整，政府應強化其與民間組織的合作發展關系，形成新的網絡式治理結構，改變自上而下、中央集權式管理方式，創造參與者之間平等對話、平行互惠的協力合作模式。目前我國社區治理多數仍是以街道辦、居委會為治理主體，留給社會團體、非營利組織、社區居民的自治空間相當有限。從臺灣重建區社區營造中各治理主體互動可以看出，在社區治理中，政府應轉變原先固有的“一家獨大”思維，應該主動學習尊重專業的民間組織，在平等的基礎上協調各主體之間的爭議；而民間組織也應盡力配合政府部門，善意回應政府部門的政策指導，協助其完成計劃任務，彼此在平等、互惠與互信的基礎上建立有意義的伙伴關系，真正形成多元主體參與的網絡式治理模式，從而更好地促進社區發展。

注釋：

①孫柏瑛，李卓青.政策網絡治理：公共治理的新途徑[J].中國行政管理，2008（05）：106。

參考文獻：

[1]臺灣文建會，九二一重建區社區總體營造計劃執行方案專案行政中心總檢討報告[R].中與新村：文建會（中部辦公室），2003.

[2]廖俊松.地方政府伙伴治理關系之比較研究[J].立法院院刊，2003，31（6）：35-52.

[3]莫筱筱，明亮.臺灣社區營造的經驗及啟示[J].城市發展研究，2016（1）：91-96.