像繡花一樣“繡北京”

習近平總書記針對超大型城市治理指出，管理應該“像繡花一樣精細”。這為城市治理提供了重要的指導思想和發展路徑。北京作為首都和個性特征很強的超大城市，城市發展已經進入到一個新階段，以疏解北京非首都功能、治理“大城市病”為核心的京津冀協同發展戰略正在穩步推進和實施，亟須從國家戰略和北京市實際出發，梳理首都城市發展歷史、現狀和特點，深層思考城市在精細化管理方面存在的問題，提出有針對性的對策建議。

北京城市發展與城市管理特征的演進

首都北京城市發展有其客觀規律，經歷了規模由小到大、城市問題治理、城市基本定型的發展過程。城市管理特征的演進則是經濟、社會等綜合因素共同作用的結果，歸根結底是服務于城市發展。

發展初期（1949—1978年）。 改革開放前，北京作為新中國的首都，城市發展走的是一條變消費城市為生產城市，建設全國政治、文化中心以及現代化工業基地的道路。這個時期，北京城市建設管理大致經過兩個階段。第一個階段為1949年至1965年，實施大規模的城區重點項目建設，城區基礎條件和城市面貌得以改善。城市管理以單純的行政管理為主，強調計劃管理，管理目標集中，手段單一，符合粗放型發展階段的特征。第二階段為1965年至1978年。城區建設和產業發展基本停滯，人口數量變化不大，社會環境受政治因素影響，存在大量的不穩定因素。

高速發展期（1979—2000年）。20世紀80年代初的《北京城市建設規劃方案》對城市發展定位作出調整，不再提“經濟中心”和“現代化工業基地”。首都進入高速發展期，投資拉動成為城市發展的核心動力，這給城市管理提出了很多新的要求。首都建設管理圍繞城市發展的主要目標和工作重心，側重發展戰略管理和規劃功能定位，強調營造投資環境，管理方式逐漸市場化、經濟化，管理手段日趨多樣化。這期間，市政管委統籌協調十多個市屬城市管理部門，形成了城市管理“大綜合”體制。

發展轉型期（2001年至今）。進入新世紀，隨著政府體制改革推進，“大綜合”體制開始向多部門、專業化的城市管理格局轉變。北京奧運會的籌辦，為首都實現城市跨越式發展提供了契機。2008 環境建設指揮部和首都城市環境建設委員會先后成立，明確了城市管理過程是多元主體聯動的系統工程，建立了以綜合決策和部門聯動為特點的新型城市運行管理機制。特別是黨的十八大以來，實現城市的精細化管理越來越成為各級黨委政府的共識。2012年12月28日， 北京市委十一屆二次全會報告把提高城市精細化管理水平作為經濟工作之后的第二項重點工作任務。2013年市政府工作報告明確了深入推進城市精細化管理的工作任務。2016 年 5 月，根據習近平總書記視察北京重要講話和2015年底中央城市工作會議精神，北京市委十一屆十次全會審議通過《中共北京市委北京市人民政府關于全面深化改革提升城市規劃建設管理水平的意見》，確定了“建立精細智能的城市管理體制”總體目標，將“首都城市環境建設委員會”調整更名為“首都城市環境建設管理委員會”，強化了規劃、建設和運營管理的一體化、精細化，標志著首都城市管理工作跨入了一個嶄新時代。

城市管理目標向經濟社會協調發展的方向轉變，更加強調全面城市管理，總體特征表現為綜合整治、戰略調整、管理轉型。城區建設開始向科技化、集約化和精致化方向轉型，城區功能和內涵進一步提升。區域管理的現代公共管理體系逐步形成，管理日趨完善，社會城市管理逐步完善、細化和清晰，開始呈現網絡化管理體系。

北京在城市精細化管理方面存在的問題

歷史證明，北京對城市管理體制進行了積極探索，走過了一條“綜合—專業—綜合”的發展道路。加強城市精細化管理是適應首都發展階段性特征的必然要求。當前，北京正處于實現首都新定位、全面實現京津冀協同發展、全面建成小康社會的關鍵時期。由于種種原因，與超大型城市的治理標準和建設國際一流和諧宜居之都的目標相比，首都城市管理工作還存在著諸多問題，集中體現在基層管理工作中。

管理理念仍顯粗放。主要表現為重建設、輕管理、靠經驗、憑直覺、抓當下。一些城市管理者還沒有認識到“經濟發展不等于城市發展，城市建設也不等同于城市發展”，缺乏“一張藍圖干到底”的戰略定力。這導致在城市規劃實施中，長遠發展目標讓位于階段性目標、相關利益集團博弈等人為干涉調整規劃指標、建設突破規劃紅線等情況還時有發生。對于相對封閉、流動性差、社會關系簡單、人口相對少的治理環境來講，這種理念有一定的合理性。但對于北京這種超大型城市，人流、資金流和信息流等各種要素的流動性越來越強，社會關系愈趨復雜，這種理念就與現實嚴重脫節。

管理標準仍顯模糊。在北京，不同的區域、空間形式、經營業態、運行主體、服務對象，需要對應不同的管理標準。而現實中，傳統行政管理的范式仍然存在，指標層層分解、層層加碼，縱向一般粗、橫向均質化，造成“我決定，你執行”，上面決定什么，下面執行什么，或停留于治標，或停留于運動式管理，沒有建立起具體的標準體系。

管理體制仍有不暢。管理超大型城市是一項需要高度協同的系統工程。北京雖然設置了綜合性城市管理協調決策機構，但城市管理中一些需要跨部門、跨行業聯合解決的難點問題尚不能有效解決。城市管理職能“碎片化”問題，造成普遍詬病的“馬路拉鏈”現象，亟須加快推動首都城市綜合治理體系現代化，實現城市管理各環節的無縫隙銜接和循環反饋。

動員機制仍有不足。應該說，北京充分發揮市民參與城市管理的條件已經成熟，在許多重大活動中積累了不少相關經驗。但對社會組織和市民群眾在城市管理中發揮什么樣的作用，尚未有清晰定位，對市民參與城市管理缺乏必要的引導手段，城市居民對于城市管理的決策內容缺乏評估與否決的渠道，知情權、參與權得不到完全落實。

實現精細化管理的思考和啟示

北京城市發展已經從大規模建設擴張階段，轉換為建管結合、以管為重的新的歷史階段。城市發展階段的升級要求城市管理從細密專業分工管理為主的格局向基于精細化管理的城市整體統籌治理格局轉變。

轉變思想觀念，樹立系統思維，是首都實現精細化管理的前提。城市是一個有機體，城市規劃是生長坐標，城市建設是骨肉之軀，城市管理是血脈之源，只有三者緊密銜接，良性互動，才能實現精細化管理。要樹立城市整體治理觀，從城市規劃、城市建設、城市管理等整體鏈條上通盤考慮，增強城市管理的全局性意識。城市規劃要創新規劃理念，既要考慮城市建設的效益和美度，也要考慮城市管理的效率和精度，切實提高規劃的前瞻性、系統性和科學性，確保“功能齊全不漏項”。城市建設要以規劃為藍圖，強化規劃的嚴肅性、權威性，從嚴實施，紅線管理，保證“設施建設不甩項”。城市管理要探索建立評估反饋促進機制，確保各類設施按標準設置，各種功能齊全配套，切實做到精明規劃、精美建設、精確運行、精妙監督，推動城市規劃、建設、管理三大環節無縫銜接。

完善標準體系，推進網格化城市管理體系建設，是首都實現精細化管理的基礎。一是健全城市管理標準體系，明確城市精細化管理范疇，需要哪些標準。二是各項標準要細、操作性要強，使工作推進、日常管理、責任落實有章可循。實行分類分級管理，針對管理特征不同的功能區域，制定各具特色的區域管理標準。三是標準要明確和量化，細化管理標準、作業標準、質量標準和費用標準，可供檢查考核。進一步推廣網格化城市管理，把人、地、事、物、組織等網格管理因素納入網格，明確網格化服務管理責任主體、責任部門、責任單位和具體責任人。建立科學的閉環式管理流程，建立“統一規劃設計，統一管理體系、統一網格劃分、統一標準平臺、統一地理信息、統一基礎數據”即“六統一”的市、區兩級網格化服務管理平臺，實現資源共享，加快推進“三網合一”網格化服務管理體系建設，全面提升首都城市精細化管理水平。牢固樹立物聯網、大數據支撐下的精細化、智能化意識，充分發揮首都科技資源優勢，抓住現代信息技術快速發展機遇，加快形成以城市運行數據開放共享為基礎，以提升數據分析挖掘能力為核心、以服務城市管理科學決策為目標的智能化、精細化管理發展新格局。

創新管理模式，深化城市管理體制改革，是首都實現精細化管理的關鍵。一要進一步處理好綜合管理與專業管理的關系，增強超大城市管理的系統性。進一步明確管理范圍、權力清單和責任清單，把城市管理的職責細化落實到位，避免出現城市管理部門化、碎片化傾向。健全城市管理系統之間的協調、議事、溝通、聯動機制，建議吸取20世紀體制層級過多的教訓，形成以政務公開、程序一體的扁平化執行機構。二要處理好“高位統籌”與“重心下沉”的關系，增強超大城市管理的持續性。“高位統籌”主要是指市級城市管理部門履行業務指導、組織協調、監督檢查和考核評價職能，完善管理標準、健全制度體系、強化決策指導，不斷創新城市綜合管理新模式。“重心下沉”主要是指賦予區、街道等基層必要的人、財、物和執法手段，在街道鄉鎮層面形成集中統一、歸口管理、密切配合、上下一致、運轉順暢的機制，集中發揮屬地管理、精細執法、服務民生、促進和諧效能。

動員群眾參與，形成良性機制，是首都實現精細化管理的保障。實踐證明，無論是東城的網格化管理、西城的全響應社會服務管理模式，還是豐臺的市民勸導隊等行之有效的城市管理模式，均來源于基層的探索創新。要堅持以人民為中心的指導思想，統籌政府、社會、市民三大主體的積極性，發揮“政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手”的力量。尊重市民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權，搭建多層次、多領域、多形式的公眾參與平臺，形成多元共治、良性互動的城市治理體制、機制，實現城市共建共享。

（執筆人：王錦輝）

責任編輯 / 高 斌