從北京發展的階段特征看減量發展

《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》（以下簡稱“新總規”）是減量發展規劃。實施好這個規劃，需要正確認識減量發展。減量發展是城市發展規律的必然要求，要從首都發展的階段特征把握減量發展的基本要求，通過解決當前的突出矛盾和問題，不斷推進減量發展。

減量發展是城市發展到一定階段的必然要求

增量和減量是城市規劃中的概念。增量是指城市規模擴張，減量是指城市規模由擴張轉向縮減。城市規模包括城市產業規模、人口規模、建設規模、用地規模等，是城市發展各項因素按比例形成的量的集合體。城市的形成與產業發展息息相關，產業的發展帶來了人口的聚集，人口的聚集需要興建大量建筑，興建大量建筑要求擴大土地使用面積。隨著城市的形成、發展，城市規模不斷擴張。但這種擴張不是無限制的，而是有著一定的量的限制。這是由現代產業發展的社會分工所決定的。由于每個城市的資源稟賦和發展歷程不同，它們在現代產業發展中的社會分工自然也是不同的。一般情況下，如果超出社會分工而扮演不屬于自己的產業角色，比如城市規模不斷擴張，則會造成資源的浪費，同時帶來人口與資源、環境的矛盾，阻礙城市的健康發展。因此，需要將城市規模由擴張轉向縮減，調整產業結構和其他結構，消除阻礙城市健康發展的不利因素。

從全球范圍看，在現代城市發展過程中形成了不同層級的城市，即所謂的世界城市、區域中心城市、重要節點城市、一般功能城市。按照現代產業發展的社會分工，世界城市處于產業鏈的高端，具有“高精尖”的經濟結構，對其他城市的經濟輻射作用是巨大的，在世界經濟發展中起著舉足輕重的作用。目前公認的世界城市有東京、倫敦、紐約，這些城市經歷過由增量發展到減量發展的過程。例如，二戰后東京的發展經歷了3 個階段，第一階段的特點是大量生產要素在東京聚集，經濟高速發展，城市規模不斷擴張；第二階段的特點是東京與周邊城市合理分工，制造業外移，形成了具有較強經濟關聯度的東京圈，東京城市規模擴大的趨勢得到遏制；第三階段的特點是以東京為核心城市形成了首都圈，核心、次核心、非核心城市分工明確、經濟關聯度進一步增強，東京發展內涵深化、產業結構優化升級、輻射帶動作用增強，城市規模呈現出縮減的趨勢。2006年，日本修訂《建筑基準法》，對土地開發利用進行更加嚴格的限制。東京通過從“一極單核”到“多中心”的空間格局演變，實現了城市功能的有序疏解和減量發展，有效地改變了“單核外溢”的城市空間結構，促進了首都圈的均衡有序發展。圈內的聯系大大增強，生產要素的配置更加高效、有序，多個經濟增長點競相出現，從而使首都成為世界城市并形成了以其為核心的世界級城市群。東京案例表明，城市進入后工業化發展階段，城市空間結構要作相應的調整，減量集約是調整的基本要求。

減量發展是由北京發展的階段性特征決定的

當前，北京總體上已經進入后工業化發展階段初期。這是一個過渡時期，即由具有非首都功能的城市向剝離了非首都功能的城市過渡，由具有“城市病”的特大型城市向國際一流的和諧宜居之都過渡。這也是一個轉變時期，即由城市建設規模擴張向城市發展質量提升轉變，由粗放式的城市管理向精細化的城市管理轉變。因此，這個階段既有工業化社會的部分特征，又有后工業化社會的部分特征。由于存在發展的不平衡性，需要分領域來看待這個階段的發展特征和減量發展的必要性。

北京已進入發達經濟初級階段。經濟增長速度放慢，可控制在“新常態”下，但周期性波動難以避免。構成內生動力的自主創新能力增強，但科技創新質量有待提高。第三產業在產業結構中占主體地位，產業發展競爭力增強，但一些不符合首都功能的產業需要向外轉移。消費與投資之間的比例更加協調，消費和投資需求內部結構有待進一步完善。人民生活水平明顯提高，但人均收入增速相對較低。這要求北京繼續優化經濟結構，淘汰落后產能，疏解不適合在北京發展的產業，通過技術創新占據全球產業鏈高端，增強經濟發展的內生動力，提高全要素生產率。

北京已進入文化創新與科技創新驅動發展的階段。文化與科技融合發展，呈現出后工業城市的“文化轉向”態勢，但融合創新的力度不夠、成果不多。文化創意產業和公共文化事業得到較大發展，但兩者結合得不夠緊密，導致文化資本規模不斷擴大、文化有效供給相對不足。城市整體文化發展水平提升，但城鄉文化發展失衡，仍存在較大差距。文化在城市競爭力中的地位和作用持續增強，但文化“走出去”的力度不夠，迫切需要強化全球城市文化競爭力。大眾文化需求成為文化發展的主要動力，但是通俗文化、網絡文化混雜低俗內容，負能量抵消著部分正能量。這要求北京在保護歷史文化名城的同時，積極發揮科技優勢，推動中華優秀傳統文化的創造性轉化、創新性發展；同時控制文化資本規模，淘汰低俗文化產生和傳播的平臺，大力發展公共文化事業，培育高雅文化消費群體，實現文化的供需對接。

北京已進入由社會建設中級水平向高級水平邁進階段。社會建設不斷加強，但落后于經濟建設。民生持續改善，但社會事業諸多方面處于中級水平。參與城市治理的社會力量日益增強，但社區建設、社會組織培育和管理尚處于初級水平。社會建設體制不斷完善，但社會結構發育還不成熟、現代社會規范尚未形成。這要求北京重點解決優質公共資源高度集中帶來的“上學難、就業難、看病難、住房難、養老難、行路難”等民生難題，通過疏解非首都功能，實現公共資源的均衡配置。

北京已進入生態文明建設由量變到質變的關鍵階段。生態環境惡化的態勢在不懈治理中得到有效遏制，但需要由要素治理向系統防控轉變。生態價值在城市發展中得到體現，但需要由經濟價值與生態價值的背離向兩者耦合轉變。生態文明制度不斷完善，但需要由行政強制向法律約束轉變。京津冀生態建設圈初步形成，但需要從單一的大氣治理向全方位區域聯動轉變。這要求北京在疏解非首都功能、推進內涵式發展的同時，加大京津冀協同發展力度，與其他省市同心同向處理好減量與發展的關系，從源頭上治理環境污染，全面保護生態系統。

北京已進入由粗放式城市治理轉向精細化城市治理的階段。確定了人口規模上限，人口控制隨產業疏解取得初步成效，但常住人口并非都是舉家外遷，存在外遷人口返流的可能性，人口疏解的成效尚需鞏固。確定了城市建設規模上限，落實生態控制線、城市開發邊界取得初步成效，城市“攤大餅”式發展得到遏制，但城市“做厚餅”式的發展尚需改變?！笆杞庹未偬嵘惫ぷ魅〉弥卮筮M展，“背街小巷”“開墻打洞”“地下空間”等方面的治理取得明顯成效，但規范的、方便群眾生活的服務網點尚需健全。通過控制增量和限行等措施使交通擁堵得到初步緩解，但大交通治理格局尚未形成，交通擁堵形勢依然嚴峻。這要求北京要做好減量發展，在縮減人口規模、建設規模的基礎上實現精治、共治和法治。

北京更好地實現減量發展的政策建議

進一步深化、統一對減量發展的認識。在這個階段，減量發展應圍繞首都城市戰略定位、依據新總規來進行，深刻把握高質量發展這條主線，辯證處理舍與得、退與進、減與增的關系。減量發展是為了更好地發展，是為了滿足提質增效的要求。誠如舍去一些舊的東西是為了得到新的東西，在某些方面、某些領域退出是為了整體的大踏步前進。應當看到，質變會帶來新的量變，新的量變是符合“四個中心”城市戰略定位和“四個服務”功能的量變，是走向國際一流的和諧宜居之都的量變。同時應當看到，減量過程中會有增量，總體做減量、局部做增量是客觀規律所要求的，是黨的實事求是思想路線的具體體現。這要求北京在減量發展中要統一思想，以科學的態度、方法、舉措來做好各項工作，克服片面性和簡單化。

編制北京疏解非首都功能規劃。新總規是減量發展規劃，提出了減量發展的原則，作出了“雙控”“三線”等部署。落實好新總規需要作相關的分區規劃，同時要作好北京疏解非首都功能這個專項規劃。疏解非首都功能是京津冀協同發展的“牛鼻子”，是重大國家戰略，是長期而又艱巨的任務。這需要站在京津冀協同發展的高度統籌規劃，科學界定什么是非首都功能，加深認識北京現在有哪些非首都功能，更加明確疏解的目標、任務、步驟和措施。在深入調查研究、切實把握北京發展的階段性特征基礎上，深入分析未來五年北京減量發展的形勢和要求。從熱點難點問題著手安排疏解任務，分階段推進疏解工作，不求畢其功于一役，但求不留死角。通過規劃防止非首都功能的反彈，杜絕“打擦邊球”等現象的發生，禁止搞變通等做法。總之，這個專項規劃要有全局性、前瞻性和可操作性，使之成為細化新總規的專項規劃，成為疏解工作的操作規程。

切實解決減量發展帶來的客觀問題。北京減量發展在全國是首次，沒有現成的經驗可資借鑒，遇到一些困難和問題在所難免。比如，推動新一代信息技術等10個高精尖產業發展，是淘汰落后產能、疏解不適合在北京發展的產業的著力點，但要科學分析北京的優勢和劣勢在哪里、競爭力如何、應采取什么樣的產業政策才能落地見效。據初步調研，國內外著力發展這10個高精尖產業的大城市不乏其數，競爭會比較激烈。北京的地價、房價仍處在高位，生產、生活成本較高，不利于引進社會資本和高端人才。此外，諸如企業主體研發投入意愿不強、對周期長難度大的核心技術研發投入不夠、研發投入產出效率較低等問題都需要在減量發展中引起高度重視并盡快解決。另外，疏解涉及到大量農村集體建設用地，對這部分土地的補償問題需要認真研究，拿出科學合理的辦法，以利于農村集體經濟的發展和社會的穩定。

實施好減量發展不能單純基于對現狀的描述和淺層的分析，還需要作深入細致的調查研究，深化對北京發展的階段性特征的認識，結合這些特征制定科學的專項規劃和政策，采取切實可行的措施解決遇到的問題，使減量發展達到預期目標。

（作者：唐鑫，北京市社會科學院市情調研中心主任、研究員）

責任編輯 / 沈 聰