關于有毒和有害物質海運民事責任和賠償相關公約的誕生

沈肇圻

1967年3月18日，一艘懸掛利比里亞旗的超級油輪“托里·凱尼昂”號在英國東南沿海錫利群島觸礁，斷成四截，溢出原油10萬多噸，在這個生態極為敏感的海域，造成極為嚴重的污染，引起全球關注。英國政府先是敷設了許多圍油欄，試圖把溢油全部圍住，接著又派出軍艦噴灑了大量消油劑，但仍然難以控制局勢。不得已只能和法國協商，最后決定派出飛機將油輪炸沉，又點著浮在海面的原油，將其燒掉。盡管如此，英國的東南沿海和錫利群島海域，以及法國的西海岸均遭受嚴重污染，英法兩國政府為消除這次嚴重海域污染的影響動員了大量人力，付出了巨額費用，損失總計1000多萬英鎊，但是索賠卻只分別獲得300萬英鎊。

這次嚴重海洋污染事故迫使世界航運界、保險界和相關行業認真思考海損的民事責任劃分和相應賠償問題。

為了回應公眾的關切，“海協”（現國際海事組織）相繼制定了1969年國際油污損害民事責任公約和1971年關于設立油污損害賠償基金的國際公約。

1969年國際油污損害民事責任公約是“海協”于1969年11月10日至29日在布魯塞爾召開的海上油污染損害法律會議通過的。那次會議還通過了國際干預公海油污事件公約，簡稱公海公約，因此這個民事責任公約又稱私法公約或“責任公約”。這個公約適用于實際運輸散裝貨油和持久性油類（原油、燃料油、重柴油、潤滑油和鯨油）的船舶。公約規定：船舶所有人有權將油污損害的賠償責任限定為按船舶噸位（指其凈噸位加上總噸位中減除的機艙容積）計算每噸2000金法郎或總額21000萬金法郎，兩者取較小者。但溢油事故與船舶所有人的過失或私謀有關，船舶所有人即無權享受本公約規定的責任限額。此外，船舶所有人能證實所發生的油污損害是由于戰爭行為等人力不可抗拒的原因，或者第三者的故意或過失行為所造成，即可對損害不負責任。凡裝有2000噸以上散裝貨油的船舶，必須具備責任保險證書或其他財務擔保證書。對損害的索賠，可以向船舶所有人提出，也可以直接向保險人提出。所有要求賠償的訴訟，必須在損害發生之日起三年內提出。無論如何，不得在引起損害的事故發生之日起六年后提出訴訟。

1971年關于設立油污損害賠償基金的國際公約，簡稱“基金公約”，是1971年11月29日至12月18日“海協”在布魯塞爾召開建立油污損害國際賠償基金會議通過的。本公約實際上是對國際油污損害民事責任公約的補充。由石油貨主提供攤款建立基金，以保證對油污事件的受害者補償其損失，而同時又能使船舶所有人減輕“責任公約”給予的額外經濟負擔。

隨著世界航運的發展，兩個公約雖然進行過一些修正，但在海域適用范圍、責任限制、過渡時期和生效規定方面，尤其是賠償限額和計算單位需要作重大調整。

另外，隨著化學工業的發展，海運有毒和有害物質，在品種和數量上均有增加，發生事故后的民事責任和賠償也需要用國際公約來明確。

為此，國際海事組織召開了關于某些海運物質損害責任和賠償國際會議，地點在其倫敦總部，時間是1984年3月30日至5月25日，出席會議的代表團來自69個國家，還有兩個國家派了觀察員，聯合國系統的兩個國際組織派代表與會，另有29個政府間和非政府性國際組織派觀察員，總人數達到445人。

會議選舉墨西哥代表為主席，中國、法國、加蓬、希臘、印度、科威特、蘇聯、美國代表為副主席，會議設立了第一全體委員會、第二全體委員會、最終條款委員會和起草委員會。第一全體委員會審議關于有毒和有害物質海運責任和賠償公約草案，第二全體委員會審議“責任公約”和“基金公約”的1984年議定書草案。

由于這些議題涉及海洋環境保護，海損民事責任和損害賠償，有關國家均極為重視。有的國家派出了龐大代表團，如日本，代表團人數多達25人。輿論界也極為重視。航運界的重要報紙勞氏日報派出駐會記者，不斷報道會議消息并發表專門評論。

1970年初，“海協”法律委員會開始探討海運有毒和有害物質的損害責任和賠償問題。開始時設想將“責任公約”和“基金公約”的適用范圍擴大到這些物質。1977年得出結論，這條路走不通，因為這類物質運輸的量不大，但品種繁多且各種各樣。提供這些物質的工業企業又不像石油工業那樣單一。只能另起爐灶，制訂專用的公約。但這兩個公約，即“責任公約”和“基金公約”的執行經驗，還是可以借鑒的，經過幾年的討論，反反復復，最終形成了一個公約草案，提交這次國際會議審議。

制訂關于有毒和有害物質海運責任和賠償公約的目的，是解決海運這些物質的過程中，如果因船舶發生事故對環境和人員造成損害，船舶所有人和貨物托運人如何分擔責任和賠償。

提交審議的公約草案，雖經法律委員會反復討論，多次改寫，但仍有一些原則問題未能取得一致，尚需會議討論。諸如：船舶所有人與貨物托運人之間的責任分攤原則。英國、希臘和摩洛哥等國代表同意公約草案規定的原則。法國、蘇聯、比利時、芬蘭和印尼等國代表認為應由船舶所有人單方面負責賠償。如要托運人分攤責任，勢必要擴大保險市場。不少代表認為，這樣做存在實際困難。對于船舶所有人的賠償限額，一些代表認為應按1976年海事索賠責任限制公約的規定辦。而法國、挪威和加拿大等國代表認為，公約的締約國不盡相同，相互關系難以處理。對這些有爭議的問題，贊成和反對的國家，又未形成集團，可以內部協調，適當做些調和。在激烈爭吵之中，第一委員會主席只能自己出面，由秘書處協助，與法律委員會主席，另行起草了一份草案，提交會議審議，企圖擺脫僵局。拉美國家代表帶頭，認為新草案與原草案相比，變動太大，沒有政府指示，難于表態，提出終止審議，得到支持。會議最后決定，退回國際海事組織。

在出席會議前，對國內化學工業的發展情況進行了調查，相關單位表示，尚無立法需要。因此，我們出席會議的預案，以了解情況為主。對會議決定終止審議，我們也不表示任何態度。

實際情況是，國際海事組織法律委員會反復做一些國家的工作。到1996年才通過這個公約。這是后話。

“責任公約”和“基金公約”1984年議定書這個議題由第二全體委員會負責，期間還召開了多次正式和非正式工作組會議，也是經過激烈爭論，談判協商和表決，會議以48票贊成、16票棄權、無反對票，通過了修訂“責任公約”的1984年議定書。又以44票贊成、21票棄權、無反對票，通過了修訂“基金公約”的1984年議定書。總體來看，多數國家的代表認為，通過的這兩個議定書是一個較好的折中方案。有的代表還認為，這是當前可為各方面接受的最佳方案。投棄權票的國家意見并不一致，有的是因為難以接受某一主要條款而棄權。例如東德、蘇聯和西德不同意將適用區域擴大到專屬經濟區，日本、希臘和巴拿馬又兼而不同意大油輪的高限額，而新加坡、韓國和羅馬尼亞則認為“責任公約”的船舶所有人責任限額增幅過大。

對這兩個議定書，我們認為，反映了各個國家對海洋環境保護的日益關切，能夠給予海損受害者以充分的賠償，同時保持了船貨雙方共同負擔大額油污損害的制度。適用范圍擴大到專屬經濟區，體現了國際海洋法公約確定的國家管轄權，維護了沿海國家的權益。基本符合業經批準的與會預案。

兩個議定書的主要修訂內容是：

一是賠償限額，這是修訂的核心問題。提交會議討論的方案不少，高低懸殊。法國的高方案，船舶所有人賠償限額2000總噸以下油輪為500萬美元，105000總噸油輪為1億美元，貨油方的限額是2.5億美元。美國方案，船舶所有人的賠償限額，小油輪為800～1000萬美元，以后每噸增加700美元，最高為7000～7500萬美元，貨油方為2.25～2.5億美元。英國方案是中間方案，5000總噸的小油輪，船舶所有人的賠償限額是300-500萬美元，最高限額是6000萬美元，貨油方為2億美元。日本、希臘、波蘭、印度、意大利和我國聯合提出增幅較低的方案。船舶所有人的賠償限額，5000～10000總噸小油輪為300萬美元，以后每噸增加285～300美元，最高為3000萬美元，貨油方為1億美元。前蘇聯未參加聯合提案，但贊成這個方案，針對這個低方案，美國、法國、加拿大、前西德、荷蘭和馬來西亞等國聯合提出一個新方案。船舶所有人的賠償限額，10000總噸的油輪為600萬美元，以后每噸增加600美元，直到6000萬美元。貨油方分兩個階段。第一階段為1.35億美元，第二階段為基金公約的三個締約國每年收到的石油總量滿6億噸時，限額增為2億美元。兩種方案的提出國在一些國家的支持下，堅持自己的主張，均不退讓。

會議的第一全體委員會已終止新公約草案審議，如第二全體委員會也達不成一致，會議就會毫無成果。這在國際海事組織的歷史上沒有先例。因此秘書長極為緊張，建議主席召開特殊工作組會議，邀請我國、加拿大、日本、希臘、丹麥、挪威、蘇聯、法國、英國、印度、美國、巴西、意大利和加蓬等國代表團團長參加協商。連續開了三個晚上的會議，每次都開到半夜，秘書長也親自參加。最后，在會議按計劃即將結束的前一天，主席提出了一個一攬子方案，供大家考慮。一些國家表示可以接受。關于賠償限額，我們在與會預案中建議高低兩個方案，已經批準。主席的一攬子方案高于我們的低方案，但未超過高方案。秘書長找我個別談話時，為使美英法等國拋棄其高方案的幻想，我仍表示，授權有限，需向國內請示。實際上已是會議最后一天的半夜。

第二天，也即是會議最后一天上午，我一進會場，秘書長即來我們席位詢問情況。得知我們可以接受的答復，即回主席臺與主席耳語，主席立即宣布開會，并稱工作組已達成一致。全場鼓掌，說明大家都期盼著會議有個成果。主席宣布逐條表決兩個議定書的條款。為慎重起見，主席又將兩個議定書進行了唱名表決。結果見下表：

棄權的原因各不相同。一些歐洲國家，如蘇聯、西德、東德、希臘，還有日本、巴拿馬等不同意擴大海域使用范圍。少數發展中國家，如新加坡和歐洲的羅馬尼亞等認為修正后的限額仍太高。日本和希臘則對大油輪和基金公約的限額難以接受。

贊成票 反對票 棄權票責任公約議定書 48 0 14基金公約議定書 44 0 21

通過他提出的方案具體是：船舶所有人賠償限額，5000總噸小油輪為300萬特別提款權，以后每噸增加120特別提款權，最高限額140000總噸油輪5970萬特別提款權（按當時特別提款權與美元的比價，100000總噸的油輪為4500萬美元）。貨油方第一階段為1.35億特別提款權，當3個締約國在上一日歷年度進口石油量超過6億噸時為第二階段，限額增至2億特別提款權。

二是擴大區域適用范圍問題。將公約規定的油污損害區域擴大到領海以外，這不僅僅是實際經濟利益問題，更是一個非常敏感的沿海國的海域管轄問題。廣大發展中國家和一些海岸線長的發達國家，主張擴大公約的適用范圍。有的主張擴大到專屬經濟區，與聯合國海洋法公約相一致，有的還主張擴大到大陸架。還有少數國家甚至主張擴大到毗鄰區。多數發達國家則主張維持原有規定，蘇聯、英國、日本和希臘公開反對擴大。蘇聯還唆使古巴提出只擴大到毗鄰區。阿根廷、馬來西亞、澳大利亞和新西蘭推舉加拿大為主席，多次召開非正式協商會議。我國代表團支持發展中國家的合理要求，為爭取多數，建議擴大到專屬經濟區為宜。為這個問題，還召開了多次正式和非正式工作組會議，原則上同意擴大到專屬經濟區，所擬條款都在起草委員會用表決方式通過。提交到全體委員會討論時，對是否執行第一天會議通過的議事規則中的表決條款又發生爭議。哪個條款規定，對兩個公約的實質性修改，應經與會并參加投票代表團三分之二多數，還要包括締約國代表團半數贊成，才能通過。因說法不一引起混亂，幾乎導致會議破裂。后經協商，同意執行這個議事規則，才開始留名表決，結果見下表，[ ]內數字為締約國代表團數。

發展中國家中巴哈馬、利比里亞和新加坡投了反對票，古巴和泰國棄權，包括我國在內的發展中國家均投了贊成票。澳大利亞、新西蘭、加拿大、挪威、美國和法國海岸線較長的發達國家也投了贊成票。投反對票的是蘇聯、日本、西德、希臘和東德等。這個投票結果反映了發展中國家團結一致，維護了國際海洋法公約關于專屬經濟區的規定和沿海國家的權益。

贊成票 反對票 棄權票責任公約議定書 38 [19] 18 [14] 6 [3]基金公約議定書 43 [14] 13 [4] 6 [2]

三是簡化修訂賠償限額程序。遵照聯合國貿易法委員會關于簡化修訂責任限額的程序，兩個議定書草案都作了相應規定，以適應日益增長的通貨膨脹和對油污損害索賠額增長的要求。我們仍在會上發言，主張立法要相對穩定，不宜頻繁修改。還與主張低幅增長的發展中國家一起，要求設置保護性條款。也是經過激烈爭論，得到通過。它們是，在議定書生效前，不再修訂。兩次修訂的間隔期不得少于5年。每年增幅不得超過6%，提高的限額不得超過議定書規定的3倍，四分之一的締約國即可否決對限額的修訂。

四是議定書與現行公約的銜接。由于“基金公約”的締約國必須是“責任公約”的締約國，而兩個議定書的生效條件又各不相同，為保證船貨分攤責任的制度不致間斷，會議決定采用英國的建議，議定書逐步生效的辦法，在過渡期內允許新的議定書與公約同時生效。為此，會議還通過決議，要求議定書和原公約的締約國相互承認保險或財務擔保證書。

五是重要定義的修改。“船舶”，擴大到空載油輪和兼用船，但后者僅在實際裝運散裝油類或在載運油類后船上留有殘油時才適用。

“油污損害”，各國意見不一。有的同意議定書草案的建議。英國和西德建議略加修改，為此設立的工作組提出兩個備選方案，經會議討論，并表決，在英國提案基礎上略作修改，明確了對恢復海洋環境的索賠項目和范圍。這將有助于相關部門處理這方面問題。