城市地下綜合管廊開(kāi)發(fā)模式創(chuàng)新探討

◎ 陳 倬 葉金珠

一、引言

作為容納各類市政管線的城市地下集約化隧道，綜合管廊具備解決城市路面反復(fù)開(kāi)挖、架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)等問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)，管線入廊已成為促進(jìn)城市綠色、集約、安全發(fā)展的重要舉措。2015年8月3日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，成為第一份專門指導(dǎo)城市地下綜合管廊建設(shè)的國(guó)家文件。2016年2月6日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》，同日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》，都明確要求全面推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)。在2016年3月16日全國(guó)人大表決通過(guò)的“十三五”規(guī)劃綱要中，地下綜合管廊被列為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重大工程。至此，國(guó)家推動(dòng)城市地下綜合管廊建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)基本完成。

根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的統(tǒng)計(jì)，截至2016年12月20日，全國(guó)147個(gè)城市、28個(gè)縣累計(jì)開(kāi)工建設(shè)綜合管廊2005公里，全面完成2016年《政府工作報(bào)告》提出的2000公里以上的年度目標(biāo)任務(wù)。2017年5月，由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委組織編制的《全國(guó)城市市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)“十三五”規(guī)劃》已將城市地下綜合管廊建設(shè)明確為十二大重點(diǎn)工程之一，規(guī)劃至2020年，全國(guó)城市新區(qū)新建道路綜合管廊建設(shè)率達(dá)到30%、城市道路綜合管廊綜合配建率達(dá)到2%，建設(shè)干線、支線地下綜合管廊8000公里以上。同時(shí)在地方層面，全面推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)已寫入各省市的“十三五”規(guī)劃中，部分省市更是明確提出了“十三五”時(shí)期綜合管廊的建設(shè)目標(biāo)，其中規(guī)劃建設(shè)或建成1000公里及以上的省份有湖北、河南、廣東、四川、吉林，500～1000公里的省份有遼寧、山東、湖南、云南、貴州。特別是規(guī)劃中的城市新區(qū)，如雄安新區(qū)、廣州珠江新城、杭州錢江新城、武漢長(zhǎng)江新城等，都將地下綜合管廊作為未來(lái)新區(qū)建設(shè)的“標(biāo)配”。

二、PPP+EPCO模式開(kāi)發(fā)城市地下綜合管廊的優(yōu)勢(shì)分析

（一）廊體與管線的割裂建設(shè)是目前城市地下綜合管廊項(xiàng)目的“硬傷”

目前，我國(guó)已經(jīng)建成的地下綜合管廊一般是由城市政府發(fā)起項(xiàng)目，并將項(xiàng)目分為兩個(gè)部分各自建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目的一個(gè)部分是管廊廊體，包括廊道及其附屬設(shè)施，由于屬于項(xiàng)目的公共部分，在PPP模式出現(xiàn)之前，一般由政府出面以各種形式籌措資金進(jìn)行建設(shè)，風(fēng)險(xiǎn)集中于政府單方面，在給政府帶來(lái)財(cái)政壓力的同時(shí)，也阻礙了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)效率低下。即使是BT模式，政府也需要協(xié)助項(xiàng)目的投融資工作，并且還要負(fù)責(zé)項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)及其盈虧。項(xiàng)目的另一部分是入廊管線，由于各管線單位的壟斷性、市場(chǎng)化程度和專業(yè)性不同，有些是自行出資敷設(shè)，有些是管廊建設(shè)單位出資敷設(shè)然后出售或出租給管線單位，管線的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)歸各管線單位負(fù)責(zé)，具體如表1所示。

廊體建設(shè)與管線敷設(shè)分別實(shí)施的情況，導(dǎo)致同一條管廊內(nèi)存在多種不同訴求的利益主體，如政府、建設(shè)運(yùn)營(yíng)商、管線單位，它們或具有廊體或管線的所有權(quán)，或只具有使用權(quán)，并且這種復(fù)雜的格局貫穿綜合管廊從規(guī)劃、勘測(cè)、設(shè)計(jì)、施工到運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、防災(zāi)的全過(guò)程，各個(gè)環(huán)節(jié)上一個(gè)細(xì)小的矛盾都可能因?yàn)殡y以協(xié)調(diào)而引發(fā)利益沖突，很難實(shí)現(xiàn)集約化管理和高效率開(kāi)發(fā)。特別是在項(xiàng)目的規(guī)劃編制、勘察設(shè)計(jì)等前端環(huán)節(jié)，如果這樣的兼容性矛盾不能協(xié)調(diào)處理，矛盾就會(huì)成級(jí)數(shù)增加并積累到后面的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)階段，導(dǎo)致總體管理績(jī)效大打折扣、甚至管廊運(yùn)行難以為繼的局面。

（二）PPP+EPCO 開(kāi)發(fā)模式的優(yōu)勢(shì)

作為一個(gè)涉及人、物、環(huán)境、管理等要素的復(fù)雜系統(tǒng)工程，綜合管廊的建設(shè)工作要運(yùn)用系統(tǒng)思維的方法，統(tǒng)籌考慮其前期規(guī)劃、勘測(cè)、設(shè)計(jì)、中期施工和后期運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、防災(zāi)等各個(gè)環(huán)節(jié)。我們可以把綜合管廊項(xiàng)目整體（廊體和管線）理解為一個(gè)具有工藝操控特征的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)，它具備EPCO完整的工作鏈，適合采用工程總承包模式來(lái)開(kāi)發(fā)建設(shè)。

表1 目前城市地下綜合管廊項(xiàng)目主要開(kāi)發(fā)模式

1.PPP+EPCO模式體現(xiàn)政府與社會(huì)資本在綜合管廊開(kāi)發(fā)中的全生命周期合作

PPP（Public-Private-Partnership）+EPCO（Engineering,Procurement,Construction and Operation）開(kāi)發(fā)模式，就是城市政府在物有所值評(píng)價(jià)（Value for Money）及財(cái)政可承受能力論證的基礎(chǔ)上，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式引入社會(huì)資本，合資組建項(xiàng)目公司（SPV）作為總承包人，并獲得一定期限（建設(shè)期+運(yùn)營(yíng)期）的經(jīng)營(yíng)權(quán)，承擔(dān)綜合管廊項(xiàng)目整體（廊體和管線）的設(shè)計(jì)、融資、采購(gòu)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等工作。項(xiàng)目建成后，政府根據(jù)項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)性收益情況，即使用者付費(fèi)（User Charge）部分（包括入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)），以及績(jī)效考核結(jié)果向項(xiàng)目公司支付可行性缺口補(bǔ)助（Viability Gap Funding）。經(jīng)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目資產(chǎn)包括土地、建筑物、管線等無(wú)償、完好、無(wú)債務(wù)、不設(shè)定擔(dān)保地移交給城市政府或其指定機(jī)構(gòu)并通過(guò)性能驗(yàn)收，具體如圖1所示。

圖1 城市地下綜合管廊PPP+EPCO開(kāi)發(fā)模式

2.PPP+EPCO模式改變以往在綜合管廊建設(shè)中“政府萬(wàn)能”的做法，進(jìn)而轉(zhuǎn)向“有限政府”的理念

政府可以通過(guò)有限的資金撬動(dòng)綜合管廊大規(guī)模的投資需求，起到“四兩撥千斤”的效果，同時(shí)政府通過(guò)合同對(duì)總承包人進(jìn)行監(jiān)管，工作范圍和責(zé)任界限清晰，合同總價(jià)和工期固定，有利于項(xiàng)目費(fèi)用和進(jìn)度的控制，從而使政府從具體事務(wù)中解放出來(lái)，重點(diǎn)關(guān)注綜合管廊的規(guī)劃、布局以及發(fā)展方向等重大問(wèn)題。

3.PPP+EPCO模式實(shí)現(xiàn)綜合管廊項(xiàng)目整體（廊體和管線）一條龍的集約化高效開(kāi)發(fā)

由于整個(gè)項(xiàng)目只有一個(gè)總承包人，由其對(duì)項(xiàng)目整體實(shí)行統(tǒng)一策劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和全生命周期管理，這樣有利于專業(yè)的承包商發(fā)揮集約化管理的優(yōu)勢(shì)，有效解決設(shè)計(jì)、融資、采購(gòu)、施工與運(yùn)營(yíng)之間的銜接問(wèn)題，消除設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)方案中實(shí)用性、技術(shù)性與安全性之間的矛盾，減少采購(gòu)與施工的中間環(huán)節(jié)，從而提升綜合管廊開(kāi)發(fā)的總體績(jī)效。

4.PPP+EPCO模式建立廊體工程與管線工程從設(shè)計(jì)到運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程無(wú)縫對(duì)接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期的安全管理

從項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的可控性而言，在項(xiàng)目整個(gè)生命周期中，設(shè)計(jì)、勘察等前端環(huán)節(jié)的管理作用要比運(yùn)營(yíng)、防災(zāi)等末端環(huán)節(jié)的管理作用更為重要。整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)由總承包人承擔(dān)，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目前端環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格管理，及時(shí)糾錯(cuò)和追究責(zé)任，從而避免出現(xiàn)前期風(fēng)險(xiǎn)向后期積累而造成末端管理矛盾重重的被動(dòng)局面。

三、PPP+EPCO模式在城市地下綜合管廊開(kāi)發(fā)中的試點(diǎn)與可能的障礙

（一）PPP+EPCO模式鼓勵(lì)政策出臺(tái)，試點(diǎn)項(xiàng)目逐步落地

2015年底召開(kāi)的中央城市工作會(huì)議的一項(xiàng)工作部署就是“統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性”，這為采用PPP+EPCO模式開(kāi)發(fā)城市地下綜合管廊提供了政策指引。2016年2月16日，財(cái)政部《關(guān)于開(kāi)展2016年中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知》中明確指出，對(duì)于采取EPCO模式、實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期高效管理的綜合管廊PPP項(xiàng)目給予重點(diǎn)支持。這是政府首次以政策文件的形式對(duì)采用PPP+EPCO模式開(kāi)發(fā)綜合管廊的做法予以充分的肯定。2016年9月28日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展重大市政工程領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）創(chuàng)新工作的通知》，鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈和項(xiàng)目全生命周期的PPP合作。

隨著鼓勵(lì)政策的出臺(tái)，采用PPP+EPCO模式開(kāi)發(fā)綜合管廊的做法已在部分城市地下綜合管廊項(xiàng)目中開(kāi)始試點(diǎn)，如表2所示。這些項(xiàng)目雖已開(kāi)始建設(shè)，但都還沒(méi)有建成運(yùn)營(yíng)，剛進(jìn)入執(zhí)行期。根據(jù)財(cái)政部PPP中心發(fā)布的《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)第7期季報(bào)》，截至2017年6月底，全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目中管廊的落地項(xiàng)目金額已達(dá)1558億元，而表2中采用PPP+EPCO模式的項(xiàng)目?jī)H占其中的11%，尚存在很大推廣空間。

表2 試點(diǎn)PPP+EPCO開(kāi)發(fā)模式的城市地下綜合管廊項(xiàng)目（落地項(xiàng)目*）

（二）PPP+EPCO模式在實(shí)施中可能存在的障礙

采用PPP+EPCO模式開(kāi)發(fā)城市地下綜合管廊，作為國(guó)家力推的一項(xiàng)改革措施，亟須在制度建設(shè)、融資設(shè)計(jì)、社會(huì)資本培育等方面掃清障礙。

1.制度安排方面的障礙

作為城市重要的地下基礎(chǔ)設(shè)施，綜合管廊屬于典型的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，具有很強(qiáng)的公益性和一定的收費(fèi)機(jī)制。2015年11月26日，國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，綜合管廊運(yùn)營(yíng)單位可以向入廊管線單位收取入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)，用于彌補(bǔ)管廊建設(shè)成本以及日常維護(hù)、管理成本。由于項(xiàng)目的公益性特點(diǎn)，其收費(fèi)不宜過(guò)高，很難彌補(bǔ)項(xiàng)目全部成本，完全市場(chǎng)化并不可行，需要政府給予缺口補(bǔ)助。因此，PPP+EPCO模式成功的關(guān)鍵在于如何增強(qiáng)項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性、保障項(xiàng)目的公益性。

從目前已建成并投入運(yùn)營(yíng)的綜合管廊項(xiàng)目實(shí)施情況來(lái)看，管線單位特別是壟斷性強(qiáng)、公益性高的管線單位，入廊積極性并不高，甚至抵觸，普遍存在“入廊費(fèi)是讓管線單位留下買路錢”“日常維護(hù)費(fèi)是向管線單位攤派管廊運(yùn)營(yíng)成本”的固化觀念，嚴(yán)重影響了兩項(xiàng)使用者付費(fèi)的收繳，使得項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性大打折扣。與此同時(shí)，政府的保障、激勵(lì)、監(jiān)督機(jī)制尚待完善，例如政府的資本金在PPP項(xiàng)目公司中應(yīng)該占多大比例，項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)的可行性缺口補(bǔ)助應(yīng)該如何核定，才能在起到“四兩撥千斤”杠桿效應(yīng)、保障項(xiàng)目公益性的同時(shí)，又兼顧項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的平衡。

2.融資渠道方面的障礙

作為“十三五”國(guó)家全面推進(jìn)的有效投資項(xiàng)目，城市地下綜合管廊建設(shè)亟須大量資金支持。按照每年2000公里的建設(shè)規(guī)模和1.2億元/公里的投資強(qiáng)度來(lái)測(cè)算，未來(lái)每年綜合管廊的投資規(guī)模至少在2000億元以上。采用PPP+EPCO模式開(kāi)發(fā)城市地下綜合管廊，雖然政府可以以最少的資源實(shí)現(xiàn)最多最好的項(xiàng)目供給，社會(huì)資本也可以獲得長(zhǎng)期、穩(wěn)定的投資回報(bào)，但是隨著中央對(duì)2017年貨幣政策要保持穩(wěn)健中性的定調(diào)，主要依靠政府資金、社會(huì)資本自有資金和商業(yè)銀行信貸資金來(lái)建設(shè)的方式已很難完成綜合管廊的大規(guī)模開(kāi)發(fā)。因此，資金問(wèn)題已成為PPP+EPCO模式順利實(shí)施的“痛點(diǎn)”。

從目前情況來(lái)看，以商業(yè)銀行貸款方式來(lái)籌集項(xiàng)目建設(shè)資金是城市地下綜合管廊開(kāi)發(fā)常用的一種融資方式。由于商業(yè)銀行貸款的期限要求和效益原則與綜合管廊項(xiàng)目較長(zhǎng)的開(kāi)發(fā)期和較低的經(jīng)濟(jì)效益不相匹配，因而存在貸款成本高、風(fēng)險(xiǎn)大的缺陷，且貸款資金的使用也往往受到嚴(yán)格的條件約束。因此，綜合管廊開(kāi)發(fā)的資金來(lái)源渠道尚待拓寬，要從短期性的、間接的融資渠道轉(zhuǎn)向更多地利用長(zhǎng)期性的、直接的融資渠道，實(shí)現(xiàn)間接融資與直接融資的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在降低金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，推進(jìn)資金高效配置與運(yùn)作的良性循環(huán)。

3.總承包人能力方面的障礙

在PPP+EPCO模式中，政府與社會(huì)資本簽訂合同，把綜合管廊項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、勘察、采購(gòu)、施工、調(diào)試以及運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等全部工作委托給總承包人來(lái)實(shí)施，由其統(tǒng)一策劃、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)并進(jìn)行全過(guò)程控制，風(fēng)險(xiǎn)也由其承擔(dān)，這就要求總承包人要擁有雄厚的工程設(shè)計(jì)資源、豐富的工程施工經(jīng)驗(yàn)和強(qiáng)有力的運(yùn)營(yíng)管理隊(duì)伍，并具備強(qiáng)大的資源整合與協(xié)調(diào)能力以及抗風(fēng)險(xiǎn)能力。特別是在項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期，總承包人還要繼續(xù)承擔(dān)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理，這對(duì)其來(lái)說(shuō)應(yīng)該是一個(gè)新的考驗(yàn)，也進(jìn)一步加大了對(duì)總承包人能力要求的深度和廣度。因此，對(duì)社會(huì)資本的選擇和培育也是PPP+EPCO模式成功的關(guān)鍵。

從目前實(shí)際情況來(lái)看，采用PPP+EPCO模式開(kāi)發(fā)的綜合管廊項(xiàng)目的社會(huì)資本方基本上是大型施工企業(yè)，主要有中國(guó)建筑、中國(guó)中鐵、中國(guó)鐵建、中交集團(tuán)等主營(yíng)建筑業(yè)務(wù)的央企。嚴(yán)格來(lái)講，它們只是初步具備綜合管廊項(xiàng)目全生命周期開(kāi)發(fā)的能力，因?yàn)樵谒鼈円酝邪捻?xiàng)目中還沒(méi)有綜合管廊這樣的涉及它們所屬行業(yè)以外的專業(yè)管線工程，特別是各類管線的前期設(shè)計(jì)和后期運(yùn)營(yíng)，對(duì)它們來(lái)說(shuō)可能是一個(gè)陌生的領(lǐng)域。因此，具備綜合管廊一體化開(kāi)發(fā)能力的全產(chǎn)業(yè)鏈型企業(yè)集團(tuán)尚待培育和壯大，需要激發(fā)有實(shí)力的設(shè)計(jì)類、運(yùn)營(yíng)類企業(yè)以及地方性、民營(yíng)類資本參與到綜合管廊開(kāi)發(fā)中來(lái)的潛在動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的多樣化。

四、完善城市地下綜合管廊PPP+EPCO開(kāi)發(fā)模式的建議

（一）政府、社會(huì)資本與管線單位要形成基于項(xiàng)目全生命周期的協(xié)同

作為市政管線的公共隧道，綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)涉及眾多相關(guān)單位。特別是綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位（PPP+EPCO合同總承包人）與管線單位相比，處于相對(duì)弱勢(shì)地位，比較難以掌握項(xiàng)目全生命周期管理的主動(dòng)權(quán)，必須依賴政府部門進(jìn)行強(qiáng)有力的干預(yù)和協(xié)調(diào)，城市政府始終是綜合管廊建設(shè)管理工作的責(zé)任主體，體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.在城市地下綜合管廊的規(guī)劃階段，必須強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的先行性與法制性

城市地下綜合管廊規(guī)劃應(yīng)由地方政府主導(dǎo)，按照“規(guī)劃先行”的要求，在城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合地下空間規(guī)劃、市政設(shè)施規(guī)劃、道路交通規(guī)劃，會(huì)同各管線單位，合理確定管廊布局、管線種類、斷面形式、平面位置和豎向控制。要將城市地下綜合管廊規(guī)劃作為一種公權(quán)力，并制定專門的制度保證其權(quán)威性。即使規(guī)劃的具體編制與研究可交由民間組織去完成，但是政府對(duì)規(guī)劃方案的選擇和實(shí)施應(yīng)具有最終決定權(quán)。

2.做好強(qiáng)制性與激勵(lì)性相結(jié)合的管線入廊制度安排，確保綜合管廊的使用率

一方面，制定管線強(qiáng)制入廊規(guī)定，即城市新區(qū)和建設(shè)有綜合管廊的地區(qū)的相關(guān)管線單位必須通過(guò)管廊來(lái)敷設(shè)其管線，不得再采取傳統(tǒng)的直埋方式；對(duì)于舊城區(qū)的已有管線要按規(guī)劃逐步有序遷入綜合管廊，各管線單位要積極配合地方政府做好各自管線入廊工作。另一方面，為激勵(lì)管線單位入廊，對(duì)一些公益性強(qiáng)的入廊管線單位，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可予優(yōu)惠；對(duì)入廊運(yùn)營(yíng)初期難以盈利的管線單位，給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼。

3.在PPP+EPCO合同實(shí)施階段，充分發(fā)揮政府與社會(huì)資本相互融合而產(chǎn)生的“杠桿+聚合”效應(yīng)

一方面，政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇具備條件和實(shí)力的社會(huì)資本，可以是具有設(shè)計(jì)資質(zhì)以及施工、運(yùn)營(yíng)、融資能力的單一總承包商，也可以是由分別具有這些能力的社會(huì)資本組成的聯(lián)合體，招標(biāo)文件就是項(xiàng)目PPP+EPCO合同的要約邀請(qǐng)，對(duì)政府和社會(huì)資本都產(chǎn)生約束。另一方面，為了保障PPP+EPCO合同的順利實(shí)施，還需要建立必要的運(yùn)營(yíng)保障和補(bǔ)償機(jī)制，如規(guī)定入廊管線單位要按照一定的比例向PPP項(xiàng)目公司交納入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)，政府根據(jù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效考核情況給予項(xiàng)目公司可行性缺口補(bǔ)助。

（二）探索適合城市地下綜合管廊PPP+EPCO開(kāi)發(fā)模式的創(chuàng)新融資方式

大規(guī)模開(kāi)發(fā)城市地下綜合管廊，對(duì)以PPP+EPCO模式開(kāi)發(fā)的總承包人來(lái)說(shuō)，資金問(wèn)題是核心。一般來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目公司在設(shè)立之時(shí)，政府和社會(huì)資本應(yīng)以各自的自有資金來(lái)出資作為項(xiàng)目的資本金；在EPCO合同實(shí)施階段，PPP項(xiàng)目公司可以將項(xiàng)目的使用者付費(fèi)（入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)）和政府支付的可行性缺口補(bǔ)助作為項(xiàng)目融資擔(dān)保條件（應(yīng)收賬款質(zhì)押）進(jìn)行融資。

1.設(shè)立城市地下綜合管廊開(kāi)發(fā)專項(xiàng)基金，發(fā)揮政府資金的杠桿效應(yīng)

2014年12月26日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知》，明確規(guī)定對(duì)采用PPP模式達(dá)到一定比例的綜合管廊試點(diǎn)城市，在給予正常專項(xiàng)資金補(bǔ)助（直轄市、省會(huì)城市、其他城市分別為每年5、4、3億元）的基礎(chǔ)上額外獎(jiǎng)勵(lì)10%。中央財(cái)政補(bǔ)助資金在起到“四兩撥千斤”的引導(dǎo)帶動(dòng)作用的同時(shí)，也為地方政府資金推動(dòng)綜合管廊大規(guī)模開(kāi)發(fā)起到示范作用。因此，建議城市政府安排一定數(shù)量的財(cái)政資金設(shè)立城市地下綜合管廊開(kāi)發(fā)專項(xiàng)基金，以股本金的形式注入各個(gè)綜合管廊PPP項(xiàng)目公司中，股權(quán)占比以1/3～1/2之間為宜，既起到資金杠桿作用又具備對(duì)重大事項(xiàng)的否決權(quán)，從而兼顧公平。

2.吸納保險(xiǎn)資金入股社會(huì)資本組成的聯(lián)合體，為項(xiàng)目提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源

保險(xiǎn)資金的投資需求具有規(guī)模大、期限長(zhǎng)、收益穩(wěn)定、安全性高等特點(diǎn)，這與綜合管廊項(xiàng)目的融資需求特征相契合，為保險(xiǎn)資金投資綜合管廊項(xiàng)目提供了極佳的合作機(jī)會(huì)。保險(xiǎn)資金的股權(quán)投資以長(zhǎng)期持有為策略，不謀求短期退出，與管廊項(xiàng)目較長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)期相匹配，有利于PPP+EPCO開(kāi)發(fā)模式的順利實(shí)施。2017年5月4日，中國(guó)保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于保險(xiǎn)資金投資政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目有關(guān)事項(xiàng)的通知》，也為保險(xiǎn)資金參與綜合管廊PPP+EPCO開(kāi)發(fā)模式提供了政策基礎(chǔ)。

3.發(fā)行城市地下綜合管廊建設(shè)債券、資產(chǎn)證券化（ABS）產(chǎn)品，擴(kuò)大直接融資比例

2017年7月召開(kāi)的全國(guó)金融工作會(huì)議將發(fā)展直接融資提到了前所未有的高度。大力發(fā)展債券和股票市場(chǎng)以降低企業(yè)的融資成本，已成為服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要舉措和未來(lái)發(fā)展的方向。以PPP+EPCO模式開(kāi)發(fā)的城市地下綜合管廊項(xiàng)目屬于可市場(chǎng)化程度較高、社會(huì)需求穩(wěn)定、現(xiàn)金流可預(yù)測(cè)性較強(qiáng)的公共設(shè)施項(xiàng)目，具備合同體系完備、運(yùn)作模式可復(fù)制、風(fēng)險(xiǎn)分配合理的特點(diǎn)，適合探索以項(xiàng)目未來(lái)收益權(quán)為依托發(fā)行建設(shè)債券、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的方式，拓寬項(xiàng)目融資渠道。2015年3月31日國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《城市地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引》，2017年6月7日財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)證監(jiān)會(huì)三部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》，都明確鼓勵(lì)并優(yōu)先支持城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目開(kāi)展此類直接融資業(yè)務(wù)。

4.發(fā)揮政策性、開(kāi)發(fā)性金融的中長(zhǎng)期信貸支持，改善間接融資結(jié)構(gòu)

綜合管廊項(xiàng)目具有投資額大、沉淀成本高、建設(shè)運(yùn)營(yíng)期長(zhǎng)的特點(diǎn)，與商業(yè)銀行追求短期盈利性的特點(diǎn)并不符合，也與商業(yè)銀行以吸收居民儲(chǔ)蓄和企業(yè)存款為主的資金來(lái)源期限不匹配。因此，以“大額長(zhǎng)期”為優(yōu)勢(shì)的農(nóng)發(fā)行、國(guó)開(kāi)行等政策性、開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)提供的中長(zhǎng)期信貸應(yīng)成為城市地下綜合管廊開(kāi)發(fā)所需巨額資金的重要來(lái)源。2015年10月9日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政策性金融支持城市地下綜合管廊建設(shè)的通知》，緊接著2015年10月19日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融支持城市地下綜合管廊建設(shè)的通知》，都明確要加大政策性、開(kāi)發(fā)性金融對(duì)綜合管廊建設(shè)的信貸支持力度，打造大型專業(yè)化的綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體。2016年初，中國(guó)人民銀行同意把城市地下綜合管廊列入抵押補(bǔ)充貸款（Pledged Supplementary Lending，PSL）的支持范圍，貸款期延長(zhǎng)至20～30年，貸款利率按大約4%執(zhí)行。

（三）培育大型專業(yè)化開(kāi)發(fā)主體，形成綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)的全產(chǎn)業(yè)鏈

綜合管廊PPP+EPCO開(kāi)發(fā)模式的門檻體現(xiàn)在對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的整合能力上，具備設(shè)計(jì)、融資、施工、運(yùn)營(yíng)綜合實(shí)力和產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì)的企業(yè)，在綜合管廊建設(shè)中更具優(yōu)勢(shì)。特別是目前國(guó)內(nèi)綜合管廊還沒(méi)有大規(guī)模建成，具有運(yùn)營(yíng)維護(hù)經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)較少。積極培育大型專業(yè)化的綜合管廊一體化開(kāi)發(fā)型企業(yè)，開(kāi)展跨地區(qū)業(yè)務(wù)，為管廊業(yè)主提供系統(tǒng)、規(guī)范的服務(wù)，是推廣和復(fù)制PPP+EPCO模式的前提。

1.以大型施工企業(yè)為龍頭組成聯(lián)合體，實(shí)行全產(chǎn)業(yè)鏈跨企業(yè)的集成，形成綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)的“國(guó)家隊(duì)”

大型施工企業(yè)有應(yīng)用EPCO模式建設(shè)其他工程項(xiàng)目的成熟經(jīng)驗(yàn)，適合以其為龍頭組成聯(lián)合體，以總承包方式承接綜合管廊項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)。在產(chǎn)業(yè)鏈縱向關(guān)系上，與上游實(shí)力強(qiáng)勁的、具備相關(guān)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位建立合作伙伴關(guān)系，在產(chǎn)業(yè)鏈下游組建綜合管廊運(yùn)營(yíng)公司；在產(chǎn)業(yè)鏈橫向關(guān)系上，積極與城市政府接洽、對(duì)接項(xiàng)目，與具有實(shí)力的金融機(jī)構(gòu)合作、做好融資準(zhǔn)備，典型的成功案例有中鐵十七局模式。2015年10月，中鐵十七局集團(tuán)率先整合綜合管廊產(chǎn)業(yè)鏈上下游優(yōu)勢(shì)資源，牽頭組建“聯(lián)合艦隊(duì)”，成立了集設(shè)計(jì)、融資、施工、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)管理全產(chǎn)業(yè)鏈功能的“城市地下綜合管廊一體化服務(wù)中心”，并實(shí)現(xiàn)在貴州省貴安新區(qū)綜合管廊項(xiàng)目中的成功運(yùn)作，成為國(guó)內(nèi)首例基于項(xiàng)目全生命周期的綜合管廊開(kāi)發(fā)模式。

2.成立城市地下綜合管廊投資公司，實(shí)行綜合管廊全產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)作，打造綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)的“地方軍”

在地方層面上，建議組建混合所有制的城市地下綜合管廊投資公司，作為綜合管廊項(xiàng)目的投資者和建設(shè)者、資金的籌集者和后期運(yùn)營(yíng)的管理者，儲(chǔ)備、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)城市地下綜合管廊項(xiàng)目（包括其他運(yùn)營(yíng)期滿后移交過(guò)來(lái)的綜合管廊項(xiàng)目），實(shí)現(xiàn)綜合管廊全產(chǎn)業(yè)鏈和全生命周期管理，做大做強(qiáng)并跨區(qū)域運(yùn)作，典型的成功案例是廈門模式。廈門市率先在國(guó)內(nèi)實(shí)行綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)一體化管理，于2014年4月組建廈門市政管廊投資管理有限公司，對(duì)全市綜合管廊進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理，逐步形成了綜合管廊“一條龍”全產(chǎn)業(yè)鏈，不僅服務(wù)于本地建設(shè)，而且憑借先行先試積累的經(jīng)驗(yàn)走向全國(guó)市場(chǎng)。

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