煤礦構建雙重預防機制的必要性和實踐探討

王海騰 馬 旺

(中國大唐集團有限公司，北京市西城區，100033)

1 煤礦推行雙重預防機制的背景

1.1 我國當前煤礦安全生產狀況

受諸多因素影響，我國煤炭一直是傷亡事故多發的行業之一。近年來，通過不斷進行探索和實踐，煤礦安全形勢持續穩定向好，重特大事故多發勢頭得到有效遏制。

2016年，煤礦發生事故249起，死亡538人，百萬噸死亡率為0.156，分別較2006年下降91.6%、88.7%和92.4%。2006-2016年我國煤礦事故起數和死亡人數如圖1所示；2006到2016年我國煤礦百萬噸死亡率如圖2所示。從百萬噸死亡率指標看，煤礦安全生產業績水平從2006到2016年提升了13.1倍，數據分析明顯反映出我國煤礦安全生產水平有了非常大的提升。

2016年我國煤礦百萬噸死亡率雖然再創新低，但仍為美國的5倍，差距仍然非常大。據統計，我國煤礦2016年發生重大及以上安全生產事故11起，死亡191人，其中特別重大事故2起(全部為瓦斯爆炸事故)，死亡65人，沒有實現對重特大事故的有效杜絕，煤礦安全生產仍然存在“認不清、想不到、查不清、管不住”的盲區。

圖1 2006-2016年我國煤礦事故起數和死亡人數

圖2 2006-2016年我國煤礦百萬噸死亡率

1.2 雙重預防機制的提出

為有效遏制重特大事故，變被動為主動，我國對安全管理理論和方法進行了創新，提出建立雙重預防機制的新要求。習近平總書記在中央政治局常委會第127次會議上指出，對易發重特大事故的行業領域，采取風險分級管控、隱患排查治理雙重預防性工作機制，推動安全生產關口前移。2016年4月，國務院安委辦印發《標本兼治遏制重特大事故工作指南》；2016年10月9日印發《關于實施遏制重特大事故工作指南構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制的意見》，要求全面推行安全風險分級管控，進一步強化隱患排查治理，提升安全生產整體預控能力，夯實遏制重特大事故的堅強基礎。隨后，全國煤礦積極開展了相關的研究和實踐工作。

2 煤礦雙重預防機制的概念及其意義

2.1 兩項工作的概念及其特點

(1)煤礦安全風險分級管控。煤礦安全風險分級管控是指煤礦通過制定科學的安全風險辨識程序和方法，組織專家和本單位全體員工，全方位、全過程對生產工藝、作業環境、設備設施、人員行為和管理體系等各個方面存在的安全風險進行辨識，對照標準，科學評估所辨識出的安全風險等級，建立安全風險數據庫，并根據評估結果，采取有效措施，從組織、制度、技術、應急等多方面，確保安全風險始終處于受控范圍內，有效遏制“認不清、想不到”事故的發生。

(2)煤礦隱患排查治理。煤礦隱患排查治理是指煤礦負責人按照本單位隱患排查制度，組織安全生產管理人員、工程技術人員和其他相關人員對煤礦日常生產經營活動過程中可能導致事故發生的物的危險狀態、人的不安全行為和管理上的缺陷進行排查，對排查出的隱患按照等級進行登記、跟蹤，并按照“五到位”原則進行治理、整改，實現閉環管理的工作過程，從而有效解決安全生產“查不清、管不住”的問題。

2.2 兩項工作的關系

按照矛盾的觀點，兩者是一個事物的兩個方面，實質相同，但是側重點和工作順序不同。

2.2.1 兩項工作的相同點

(1)兩項工作的目的一致，都是從安全角度出發，通過對風險的超前管控、對隱患的排查治理手段，把事故都消滅在萌芽狀態，有效防范煤礦安全生產事故發生。

(2)兩項工作都是對事故進行事前控制的手段。兩者均在事故發生之前實行，其實質都是辨識生產經營單位存在的事故危害因素，然后采取相應措施，在事故發生前對這些因素進行控制和解決。

(3)兩項工作均實行分級管理。兩項工作都將安全風險分為“紅、橙、黃、藍”(紅色為最高級別)4個等級進行管控，將事故隱患分為重大隱患和一般隱患進行治理。

2.2.2 兩項工作的不同點

(1)概念及內涵不同。風險不等同于隱患，風險是指某一特定危險情況發生的可能性與后果嚴重程度的組合，只要有生產經營活動，就會產生風險，因此，風險是絕對存在的，而隱患則是指可能引發事故的人、機、環、管的缺陷，是后天形成的，而且是必須要消除的，風險的范圍大于隱患，有風險不一定會產生隱患，隱患是風險的充分不必要條件。

(2)對安全生產工作介入時間不同。安全風險分級管控是在規劃確定生產活動的同時(在生產活動之前)，超前辨識并采取相應措施有效防控各類安全風險，有利于防止或減少隱患的產生。隱患排查治理是針對已經出現的隱患開展的相關工作，不能預防隱患的產生。因此，安全風險分級管控對安全生產介入時間、對事故的管控超前于隱患排查治理。

(3)兩者開展頻度不同。安全風險辨識評估是周期性的工作，分為年度辨識評估及專項辨識評估，是每年固定時期或者在生產系統發生變化等特定條件下開展。而隱患排查治理則是日常性工作，煤礦每天都要安排管理、技術、安監人員對作業區域開展事故隱患排查，并且崗位作業人員在作業過程中也要隨時排查事故隱患。隱患排查治理開展頻度遠大于安全風險辨識評估。

(4)兩者實施順序不同。風險分級管控是由政府或者行業出臺相關標準，由企業根據標準進行對照、查找、分級管控，是從上而下的體系。而隱患排查治理則相反，是由企業進行隱患排查并采取措施予以消除，不能消除的，企業須制定隱患整改報告并上報上級主管部門或政府有關部門，由相關部門進行督辦，是從下而上的體系。

2.2.3 兩項工作相互作用

安全風險分級管控和隱患排查治理兩者相互促進，相得益彰。安全風險分級管控是隱患排查治理的前提和基礎，做好風險管控可以有效杜絕或減少事故隱患，減少隱患排查治理工作量，隱患排查治理是對安全風險分級管控的補充與完善，通過隱患排查，查找出風險管控過程中出現的漏洞和失效環節，并采取相應措施予以整改彌補，把隱患消滅在事故之前，同時對安全風險分級管控進行檢驗反促進，逐步提高風險管控工作的完整性和準確性。兩者共同構建起預防事故發生的兩道保護屏障，形成一個閉合體系，共同有效遏制重特大事故的發生。

2.3 雙重預防機制的理論價值及意義

推出雙重預防機制，并非主觀臆斷，而是通過認真分析安全生產管理經驗、總結各類事故教訓，所提出的重大理論和實踐創新是有效遏制重特大生產安全事故的科學的認識論、方法論和實踐論。

2.3.1體現了“預防為主”的思想，實現安全管理關口再次前移

“預防為主”是我國安全生產工作的基本方針。目前，在事故預防方面，已經完成了關口的兩次(隱患排查治理和安全準入)前移，由應急處置轉向事故預防，實現了全國安全生產形勢明顯好轉。提出建立雙重預防機制，要求生產經營單位對風險進行辨識、評估、分級和預先采取措施進行控制，是主動對危險源進行控制的措施，是對安全管理體系的又一次完善，推動了安全生產治理關口再一次前移，實現安全管理由被動式經驗管理向主動式風險預控管理的轉變。

2.3.2 體現了風險管理全過程的思想

雙重預防機制對風險進行全過程管理。首先，在產生隱患之前對風險進行預控，即通過對風險進行識別、評估、分級，并采取有效預防管控措施，達到減少風險、降低風險危害程度的目的，在隱患產生的源頭起到控制作用，防止隱患產生；其次，在作業過程中，對已經產生的隱患進行排查，即對風險控制情況進行監測，隨時關注風險失控情況；再次，對排查中發現的風險失控(即隱患)情況采取措施進行治理(即隱患治理)，總結分析風險管控環節失效的原因，不斷對安全風險分級管控的機制和措施進行完善，形成安全的閉環管理。

2.3.3 科學揭示了風險、隱患和事故三者關系

風險與隱患都存在引發事故的可能性，但是風險未必是錯誤的結果，而隱患一定是由錯誤引起的。風險具有客觀性，這是無法改變的事實，但是，有風險未必就會有事故，只要能夠對其提前辨識，并采取有效措施進行管控，風險就會處于可控狀態。風險是隱患之源，隱患是事故之源，風險管控不好，就會轉化為隱患，隱患排查治理不到位，多種隱患疊加，就會轉化為事故。而僅通過辨識、評估、管控風險解決“認不清、想不到”問題還不夠，必須在此基礎上，針對人的不安全行為、物的不安全狀態、管理上的缺陷等，開展隱患排查治理，及時有效解決因管控低效、失效而產生的隱患，使風險永遠處于受控狀態，這也是將安全風險分級管控和隱患排查治理有機結合，而不是將兩者分割開來的根本原因、科學性所在。

3 雙重預防機制在系統內煤礦的實踐與探討

目前，國內大部分大型煤炭企業均在長期的實踐和探索中形成了自身的安全管理體系，例如神華集團的“本質安全”管理體系，冀中能源集團的“8341”安全管理體系，潞安集團的“369”安全管理體系等。

大唐集團作為國家特大型發電企業，發展煤炭產業較晚，且發展模式以自主開發建設為主，煤炭專業人員，特別是是中高端管理、技術人才都是通過市場招聘從不同煤炭集團引進的，相互之間的安全管理理念差異較大，還未能形成統一有效的安全管理體系。自雙重預防機制推出以來，大唐集團系統內煤礦全面開展了安全風險分級管控及隱患排查治理活動實踐，并致力于以雙重預防機制體系建設為主線，貫穿并逐漸形成符合集團公司煤炭板塊實際的安全管理體系。

3.1 安全風險分級管控和隱患排查治理實施情況

(1)制定安全風險分級管控制度。系統內煤礦分別制定了《安全風險分級管控工作制度》，明確了組織機構、各層級人員職責、安全風險辨識與評估過程、風險管控措施、保障措施以及處罰措施，從制度層面保障了相關工作的順利開展。

(2)全面開展了安全風險辨識。組織全體員工全方位、全過程對相關的生產系統、生產工藝、設備設施、作業環境、工作崗位、人員行為等方面進行安全風險辨識，并逐一將辨識出的安全風險進行記錄。

(3)科學評定安全風險等級。對辨識出的安全風險首先進行分類梳理，確定其風險類別，然后結合風險發生的可能性和發生后的嚴重程度，確定安全風險等級，按照“紅、橙、黃、藍”4個等級進行分級管理。

(4)有效管控安全風險。根據確定的類別和等級，明確所排查出風險的管控層級，礦長為主要責任人，與副礦長、總工程師等管控重大風險，礦各部門、區隊管控中等風險，班組管控一般風險，員工個人管控低風險。采取制度管理、技術手段、設備更新、個體防護、監測監控、應急管理等綜合管控措施，確保安全風險可控、在控。

(5)實施安全風險警示告知。在礦內設置安全風險公告牌，公布本礦井的主要風險點、風險類別、風險等級、管控措施和應急措施，并加強風險教育和技能培訓，讓每名員工都了解各個風險點的基本情況及防范、應急對策。對存在安全生產風險的崗位設置告知卡，標明主要安全風險、可能引發事故隱患類別、事故后果、管控措施、應急措施及報告方式等內容。對可能導致事故的工作場所和崗位，設置明顯警示標志和報警裝置，配置現場應急設備設施和撤離通道等。

(6)持續深化隱患排查治理。根據已經制定的隱患排查管理制度，結合各個風險點，補充完善隱患排查治理制度、標準和清單，明確排查范圍和要求，按照“排查→整理→分析→通報→整改→反饋→復查驗收→銷號”8個步驟，完善了隱患排查治理閉環管理工作機制。

其中，順興煤礦結合各崗位工作特點，分別制定了《現場安全確認表》，并在運行過程中不斷完善，通過管理人員與交接班司機對設備狀況進行共同確認并進行現場安全隱患排查，有效發揮了最了解作業現場一線員工的主觀能動性，增強了作業人員的安全作業水平和安全責任意識，保證了作業設備的狀態完好可靠，對施工作業的安全管理起到了重要作用。《現場安全確認表》是安全風險分級管控與隱患排查治理在一線崗位上的體現，也是雙重預防機制的一項創新性活動。大唐集團部分煤礦安全風險辨識及隱患排查治理開展情況見表1。

表1 大唐集團部分煤礦安全風險辨識及隱患排查治理開展情況表

注：1.本表統計截止時間為2017年10月31日；2.龍王溝礦(1000萬t/a)為基建期的井工煤礦，劉園子礦(90萬t/a)為生產期的井工煤礦，順興礦(60萬t/a)為生產期的露天煤礦；3.表中隱患為各礦自查隱患，并已全部按照“五定”標準整改完畢

由表1可以看出，各煤礦積極開展安全風險分級管控工作，有效減少了出現隱患的數量，2017年1-10月份排查隱患數量較2016年同期下降近30%(龍王溝煤礦為基建礦井，2017年基建工程量比2016年多，且安全管理更加嚴格，2017年排查出的隱患較多，兩年同期不具有可比性，因此只對劉園子與順興兩家生產煤礦2017年與2016年同期隱患排查治理情況進行對比)；持續推進隱患排查治理工作，有效防止了事故的發生，實現了長周期安全運行，提高了安全生產管理水平。通過雙重預防機制的實踐，基本上實現了把風險控制在隱患形成之前、把隱患消滅在事故發生前面的工作目標。

3.2 雙重預防機制在系統內應用存在的主要問題和難點

目前，大唐集團所屬煤礦較少，且大部分為新建礦井，構建雙重預防機制體系仍處于起步階段，還不夠健全，加之礦井管理層及員工對其理解存在差距，特別是對安全風險分級管控的各項技術方法的掌握運用存在不足，主要存在以下問題和難點：

(1)安全風險分級管控方面的培訓工作存在不足。系統內大部分煤礦在開展安全風險辨識及評估等相關工作前，沒有對各層級人員分別開展相關培訓或培訓內容針對性不足，導致管理人員和員工都缺少必備的風險管理知識，對風險管理認識不深入，沒有理解并掌握其深刻內涵、運行方法和技巧。

(2)存在危險源辨識不全面、風險評估不準現象。缺少危險源辨識和風險評估的標準，導致選取的辨識范圍過于狹窄，沒有覆蓋全流程、全區域；針對設備設施事故和作業自然環境方面的風險辨識存在不充分、不全面現象；對風險的取值、評定等級等定量性工作過度依賴參與人員的經驗，缺少專業技術人員參與，導致危險源辨識不全面，風險評估不準確。

(3)全員參與不足。缺少針對風險分級管控相關規范和要求，導致在危險源和風險評估過程中員工參與不足，大部分風險辨識評估任務是由某個或幾個部門的員工各自辨識完成，沒有體現全員參與，沒能做到全覆蓋。

(4)風險管控措施較為單一，達不到預期效果。對大部分風險，主要是采取管理措施進行管控，很少采取技術措施消除或者降低風險；僅評估了現有風險，未對采取措施后的風險進行再次評估；缺少對風險控制措施實施情況的監控和反饋。

3.3 對策建議

雙重預防機制對煤礦生產安全事故預防、提高安全生產管理水平具有重大意義，針對大唐集團煤炭板塊雙重預防機制運行現狀，在下一步完善雙重預防機制體系過程中，應當做好以下工作：

(1)加大對雙重預防機制宣傳和培訓力度。針對煤礦各層級開展關于雙重預防機制方面的專項培訓并加強宣傳工作，讓全體員工都接受并自覺踐行風險優先的理念，學習風險管理的基本知識，掌握風險辨識和隱患排查的基本方法。

(2)出臺雙重預防機制企業標準。圍繞雙重預防機制涉及的危險源辨識、風險評估、防控措施、隱患排查和隱患治理等重點環節和內容，出臺一系列適用于集團公司煤炭板塊特點的技術方法標準、工作標準和管理標準，指導系統內煤礦更好、更全面地開展風險預控工作。

(3)對雙重預防機制開展過程中好的經驗做法進行推廣。一方面系統內煤礦在開展雙重預防機制工作的同時，要善于總結好的經驗做法，固化有效方法，形成長效機制，并向全集團公司推廣，另一方面要組織相關人員到系統外雙重預防機制工作相對成熟的煤礦學習交流，引進推廣先進經驗，達到典型引路、共同進步的目的，特別需要注意的是，在借鑒過程中，要結合本單位實際情況進行取舍，編制本單位危險有害因素辨識清單，做到“一企業一清單”。另外，還可以組織專家組對系統內煤礦雙重預防機制實施和運行情況進行專項檢查和督導，確保雙重預防機制推行的效果和進度。

參考文獻：

[1] 毛吉星. 煤礦“雙控機制”運行難點與對策研究[J]. 神華科技, 2017(1)

[2] 郝貴.煤礦安全風險預控[M].北京：煤炭工業出版社，2013

[3] 張吉苗.煤礦事故致因理論及安全管理[J].中國煤炭,2013(6)