上海市灘涂資源開發利用與保護設想

李國林，馮凌旋，崔 冬

(上海市水利工程設計研究院有限公司，上海圍海工程技術研究中心，上海 200061)

2014年9月，國家出臺了《國務院關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》(國發[2014]39號)，要求“充分發揮上海國際大都市的龍頭作用，加快國際金融、航運、貿易中心建設”。2016年，《上海市城市總體規劃(2016～2040年)》明確：至2040年，上海要建成“卓越的全球城市，國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心和文化大都市”，并成為“創新之城、人文之城、生態之城”。

在上海邁向新的發展階段及“長江經濟帶”國家戰略逐步落實的背景下，如何發揮上海位于長江河口的區位優勢，如何將本市灘涂資源的開發利用與城市總體發展目標相結合，進而服務于“長江經濟帶”國家戰略，是亟待研究的重要問題，本文就2040年前上海市灘涂資源開發利用與保護作初步思考。

1 灘涂資源開發利用回顧

進入21世紀以來，隨著經濟飛速發展，上海作為全國“貿易中心、航運中心”的地位日益突出，對土地的需求十分迫切。2008年國務院批準實施了《長江口綜合整治開發規劃》，規劃提出將灘涂資源開發利用作為河勢控制、航道整治輔助手段的理念。同時，《上海市土地利用總體規劃(2006～2020)》明確：“至2010年，結合長江口整治、港口建設、生態環境保護等，可在崇明東灘、長興、橫沙兩島、南匯邊灘、杭州灣北岸、銅沙、九段沙等促淤80萬畝，圈圍60萬畝”。在此背景下，上海市加快了灘涂資源的開發利用，自2000年至2015年底，上海市共實施促淤工程面積99.96萬畝，實施圈圍工程面積55.75萬畝，見表1。

表1 2000～2015年上海市促淤圈圍工程實施情況 單位：萬畝

這一方面得益于本市灘涂資源開發利用工作中始終堅持“開發利用與保護并重”，“先促后圍，多促少圍”等原則，另一方面在長江上游下泄泥沙的持續堆積作用下[1]，上海市雖經過了近15年高強度的灘涂開發利用，但灘涂資源總量仍然能夠基本保持平衡。2000年-5m線(吳淞基面，下同)以上灘涂資源總量為350萬畝，至2015年，-5m線以上灘涂資源總量為342.10萬畝，僅減少了2.56%；2000年0m線以上灘涂資源總量為100萬畝，至2014年，0m線以上灘涂資源總量為117.16萬畝，增加了17.16%，見表2。

表2 2000～2015年上海市灘涂資源變化統計 單位：萬畝

2000年以來，上海市的灘涂資源開發利用與保護始終與河勢控制、航道整治、生態保護及水源地建設等方面的需求緊密結合，因而取得了一系列顯著成果：

(1)增加土地資源，支撐了上海經濟發展。如前所述，本市自2000年以來在南匯東灘、橫沙東灘、崇明北緣、杭州灣北岸及長江口江心沙洲等地圈圍成陸55.75萬畝，有效地緩解了經濟發展與土地緊缺的矛盾，以南匯東灘促淤圈圍(一期～五期)工程為例，僅該項目即為上海增加了約11萬畝農業用地[2]。

(2)灘涂利用與河勢控制結合，穩定了長江口河勢。如崇明北緣系列促淤圈圍工程束窄了北支中下段河道，緩解了北支水沙倒灌南支的現象，中央沙圈圍工程為控制南北港分流口奠定了基礎[3- 4]，使得長江河口河勢變化最頻繁的河段漸趨穩定。

(3)解決了長江口航道整治工程產生的疏浚土無處消納的問題。如橫沙東灘系列促淤圈圍工程大量使用疏浚土吹填[5- 6]，據統計，至2014年6月已消納航道疏浚土2.09億m3。

(4)改善上海飲用水供應格局，保障了城市供水安全。如在北港上段青草沙圈圍而成的青草沙水庫強化了上海“兩江并舉、多源互補”的供水格局，可為上海提供719萬m3/d清潔飲用水[7]。

總體而言，近年來上海市灘涂資源開發利用與保護工作成效顯著，但也存在一些問題，如：灘涂資源開發利用結構有待調整，雖然總體上保證了灘涂資源總量的基本穩定，但是濕地生態保護質量還有待提高[8]。

2 灘涂現狀及形勢需求研判

2.1 灘涂資源現狀

據統計，2015年上海境內3m線以上灘涂資源面積23.85萬畝，2m線以上灘涂資源面積43.03萬畝，0m線以上灘涂資源面積117.16萬畝，-2m線以上灘涂資源面積194.65萬畝，-5m線以上灘涂資源面積342.10萬畝(上海市灘涂資源公報，2015年)。灘涂資源仍主要分布于長江口北支邊灘、長江口南支邊灘、崇明東灘、橫沙東灘、南匯邊灘、九段沙及江亞南沙、扁擔沙、杭州灣北岸邊灘等區域，灘涂資源分布的基本格局未發生明顯變化，如圖1所示。

圖1 2015年上海市灘涂資源分布圖

同時，上海現有灘涂資源分布區域中，崇明東灘設立了“崇明東灘鳥類國家級自然保護區”和“上海長江口中華鱘濕地自然保護區”，九段沙設立了“上海九段沙濕地國家級自然保護區”，根據目前相關法律法規，崇明東灘和九段沙的灘涂資源不可開發利用，僅用作生態保護。

2.2 形勢與需求研判

長期以來，上海市灘涂資源開發利用主要圍繞增加本市土地供應而開展，是緩解土地資源緊缺的重要手段，未來，隨著上海城市發展水平的提高，城市建設將更加注重“節約化、集約化”利用土地資源，灘涂開發利用活動增加土地供給的功能將逐漸弱化，而服務于長江河口綜合治理及河口航道整治等方面的功能將逐步強化，另一方面，灘涂資源保護工作的重要性也將隨著城市生態文明建設的要求而日益突出。

未來一段時間內，上海市灘涂資源開發利用與保護工作將面臨以下形勢：①“長江經濟帶”國家戰略的落實將加速推進長江口綜合整治；②上海市仍有儲備土地的需求，灘涂資源開發利用仍有現實意義，同時灘涂資源保護的重要性日益突出；③長江口、杭州灣水情復雜，灘涂資源開發利用與保護面臨諸多挑戰。

隨著外部形勢的轉變，本市灘涂資源開發利用

表3 “長江口綜合規劃”上海段灘涂圈圍成陸完成情況統計 單位：萬畝

注：1.統計時間至2015年底；2.*數字為已圈圍成陸的統計結果。

與保護的功能定位也將發生變化，未來一段時間上海市經濟社會發展對灘涂資源開發利用與保護的需求主要有以下方面：①長江河口河勢控制的需求；②水源地儲備的需求；③儲備城市發展空間的需求；④生態建設和環境保護的需求；⑤深水港口建設的需求。

3 2040年前設想方案

3.1 總體思路

立足于上海市灘涂資源開發利用與保護的歷史和現實條件，對接國家戰略需求，服務上海城市發展總目標，遵循長江口河勢演變規律，以“統籌兼顧、因勢利導，適度開發、注重保護”為原則，分近期和遠期兩個階段提出2040年前灘涂資源開發利用和保護的設想。

近期階段根據長江河口近期河勢演變特點及灘涂分布現狀，滿足上海近期城市發展及“長江經濟帶”建設需求，結合《長江口綜合開發整治規劃》(下稱“長江口綜合規劃”)的規劃任務提出本市2016～2025年灘涂資源開發利用與保護的任務和布局設想；遠期階段圍繞2040年上海城市建設的總目標，順應城市發展的總體趨勢，按照保護區、保留區及控制利用區[9]三類，提出本市2026～2040年灘涂資源分區布局設想。

3.2 近期階段方案

2016～2025年，上海市灘涂資源開發利用與保護的任務和布局需結合“長江口綜合規劃”的內容。表3梳理了“長江口規劃”上海段灘涂促淤圈圍規劃和實際完成情況。截止2015年底，長江口上海段各灘涂區域實際圈圍成陸規模30.2萬畝，尚有43.51萬畝的規劃任務未完成。對比規劃要求和實際完成情況可見：浦東新區邊灘圈圍成陸已完成，中央沙和青草沙區域灘涂圈圍基本完成，由于目前堡鎮沙、外團結沙已納入“崇明東灘鳥類國家級自然保護區”，已無圈圍成陸的可能，因此根據“長江口規劃”要求，尚未完成圈圍成陸規劃任務的灘涂資源主要分布在南匯東灘、橫沙東灘、長江口北支邊灘。

南匯東灘已于2014年底完成促淤一期工程15.7萬畝，并已于2016年底啟動實施促淤二期工程6.6萬畝，目前，南匯東灘已基本具備分期實施后續圈圍工程的條件，可先期開發利用一批灘涂資源以滿足近期上海城市發展的需求；橫沙東灘七期圈圍工程目前已完成圈圍，即將吹填成陸，八期圈圍工程已于2016年9月啟動實施，預計至“十三五”末，橫沙東灘N23潛堤以西可完成圈圍成陸8.42萬畝；長江口北支崇明北緣邊灘目前淤漲良好，據測算，0m以上高灘資源約有9萬畝，鑒于實施崇明北緣灘涂圈圍工程是北支中縮窄工程的應有之義，實施該工程有利于控制北支咸潮倒灌且有利于維持北側江蘇岸段航槽水深，應于近期啟動實施。同時，考慮到上海市近期產業布局調整的需要，可在“十三五”和“十四五”期間分別完成杭州灣北岸金山區岸段龍泉港西側和東側灘涂圈圍成陸工程。

近期階段灘涂資源開發利用與保護的布局如圖2所示，實施計劃安排見表4。

圖2 近期階段規劃布局示意圖

灘涂區域開發利用總規模/萬畝項目名稱擬實施時間橫沙東灘8.42橫沙東灘七期圈圍工程十三五橫沙東灘八期圈圍工程十三五南匯東灘22.3南匯東灘促淤二期工程十三五南匯東灘圈圍一期工程十三五南匯東灘圈圍二期工程十四五南匯東灘圈圍三期工程*十四五崇明北緣邊灘10崇明北緣促淤工程十三五崇明北緣圈圍工程十四五杭州灣北岸邊灘0.79金山龍泉港西側圈圍工程十三五金山龍泉港東側圈圍工程十四五

3.3 遠期階段方案

遠期階段灘涂資源開發利用與保護的布局需與2040年前上海城市總體規劃相結合。由于長江河口沙洲及邊灘沖淤頻繁，河勢灘勢一直處于演變之中，現階段難以準確預測遠期可供開發利用的灘涂資源規模及分布，本文僅以2015年上海市灘涂資源總量及分布為依據，按照控制利用區、保留區和保護區三類，對長江口北支崇明北緣邊灘、崇明東灘、白茆沙、扁擔沙、新瀏河沙、橫沙東灘及橫沙淺灘、九段沙、南匯邊灘、顧園沙以及大、小金山島周邊灘涂，進行分區布局。

控制利用區：北支中下段崇明北緣邊灘、橫沙東灘N23大堤以西灘涂、南匯東灘-2m線以上灘涂和金山龍泉港東、西側灘涂。其中，北支中下段崇明北緣邊灘可結合崇明生態島建設進行生態改造；橫沙東灘N23潛堤以東灘涂緊鄰東海，且外側水域水深條件良好，可考慮圈圍成陸，為進一步開發作儲備；南匯邊灘圈圍成陸后將依托南槽航道形成優良的深水岸線，可實施圈圍進一步向外拓展陸域范圍；金山龍泉港東、西側灘涂圈圍成陸后可服務于上海市產業布局調整。

保護區：包括青草沙、東風西沙、陳行水庫等水源地外側灘涂、崇明東灘鳥類自然保護區、上海長江口中華鱘濕地自然保護區、九段沙濕地自然保護區和大、小金山島周邊灘涂。

保留區：白茆沙、扁擔沙、新瀏河沙、顧園沙、橫沙東灘N23大堤以東灘涂以及南匯東灘-2～-5m之間灘涂。

遠期階段上海市灘涂資源開發利用與保護的分區布局設想如圖3所示。

圖3 遠期階段規劃布局示意圖

4 結語

本文總結了近期上海市灘涂資源開發利用與保護工作的成效及問題，分近、遠期兩個階段提出了2040年前灘涂資源開發利用與保護的設想。

近期本市的灘涂開發與保護工作，增加了土地資源，支撐了本市經濟社會發展；與河勢控制結合，穩定了長江口河勢；解決了長江口航道整治工程產生的疏浚土無處消納的問題；改善上海飲用水供應格局，保障了城市供水安全。但是，灘涂資源開發利用結構有待調整，濕地生態保護質量還有待提高。

近期階段(2016～2025年)設想方案：南匯東灘于“十三五”期間完成促淤二期工程和圈圍一期工程，“十四五”期間先后完成圈圍二期和圈圍三期工程；橫沙東灘于“十三五”期間先后完成橫沙東灘七期圈圍工和八期圈圍工程；崇明北緣于“十三五”期間實施邊灘10萬畝促淤工程，后續圈圍工程于“十四五”期間實施完成；杭州灣北岸分別于“十三五”和“十四五”期間實施金山龍泉港西側和東側圈圍工程。

遠期階段(2026～2040年)設想方案：按照控制利用區、保留區和保護區三類區域，將北支中下段崇明北沿灘涂、橫沙東灘N23大堤以西灘涂、南匯東灘-2m線以上灘涂和金山龍泉港西側灘涂劃入控制利用區；將白茆沙、扁擔沙、新瀏河沙、顧園沙、橫沙東灘N23大堤以東灘涂以及南匯東灘-2～-5m之間灘涂劃入保留區；將青草沙、東風西沙、陳行水庫等水源地外側灘涂、崇明東灘鳥類自然保護區、上海長江口中華鱘濕地自然保護區、九段沙濕地自然保護區和大、小金山島周邊灘涂劃入保護區。

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[8] 惲才興. 圖說長江河口演變[M]. 北京: 海洋出版社, 2010.

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