加拿大遺產(chǎn)河流保護(hù)體系分析與啟示

周 珊

(上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，歷史文化名城設(shè)計(jì)所，上海 200092)

1 概述

我國幅員遼闊，有著為數(shù)眾多的河流，孕育出燦爛的中華文明。但行政區(qū)劃的存在直接造成了利益主體的多元，河流上下游的矛盾十分復(fù)雜。我國的河流管理體制是統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合。1996年修改的《中華人民共和國水污染防治法》第10條規(guī)定：“防治水污染應(yīng)當(dāng)按流域或者按區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃”。它的重大作用就是變過去單純的行政區(qū)域控制為流域、行政區(qū)域、產(chǎn)業(yè)行業(yè)結(jié)合管理的模式。2000年發(fā)布的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則對這個(gè)具體原則作了進(jìn)一步的細(xì)化》：流域水環(huán)境功能區(qū)劃；流域生態(tài)用水保證制度；流域統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測。但這只著眼于水的污染一個(gè)方面，在水資源的整體利用保護(hù)上，還無法起到全局性的作用。

加拿大在遺產(chǎn)河流的保護(hù)和管理上經(jīng)驗(yàn)豐富，它在河流的提名程序和實(shí)施詳細(xì)的遺產(chǎn)河流價(jià)值保護(hù)的管理計(jì)劃擁有較多經(jīng)驗(yàn)。文章全面剖析加拿大的遺產(chǎn)河流保護(hù)體系，力求為我國遺產(chǎn)河流保護(hù)管理方面有所啟示。

2 加拿大遺產(chǎn)河流保護(hù)的發(fā)展歷程

加拿大位于北美洲北半部，國土面積997萬km2，位居世界第二。它國土面積的92%為陸地，8%為內(nèi)陸江湖，水系十分豐富。全國河流縱橫，數(shù)目眾多，其中長達(dá)1000km以上的就有16條。加拿大長期堅(jiān)持發(fā)展與環(huán)境保護(hù)并行的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。1885年在落基山脈建立了第一個(gè)國家公園——班芙(Banff)國家公園，僅晚于世界上第一個(gè)國家公園——美國黃石國家公園13年。在此后數(shù)10年里，又建立了許多國家公園和數(shù)百個(gè)大大小小的自然保護(hù)區(qū)。加拿大的自然保護(hù)區(qū)系統(tǒng)采用分級管理制，即國家級、省級、地區(qū)級和地方級方式，明確責(zé)任，層層負(fù)責(zé)，被公認(rèn)為世界領(lǐng)先。

在自然環(huán)境保護(hù)區(qū)的管理方面，加拿大也向全世界提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。一是法律與政策管理，二是在自然保護(hù)區(qū)的建立過程中在進(jìn)行鑒別、選擇、可行性評價(jià)和協(xié)議談判法律程序等方面都達(dá)到了相當(dāng)高的規(guī)范化。另外，在管理機(jī)制上建立國家公園管理中心，與企業(yè)、學(xué)術(shù)界和非政府機(jī)構(gòu)建立了伙伴關(guān)系，資金運(yùn)轉(zhuǎn)采取營業(yè)式資金結(jié)構(gòu)，在監(jiān)測與評價(jià)上進(jìn)行長期監(jiān)控，數(shù)據(jù)庫使用地理信息系統(tǒng)分析等綜合管理手段。

2.1 加拿大遺產(chǎn)河流系統(tǒng)

加拿大遺產(chǎn)河流系統(tǒng)(Canadian Heritage Rivers System，CHRS)成立于1984年1月，作為公眾信托運(yùn)行，CHRS本身沒有立法權(quán)力，它是聯(lián)邦與省(地區(qū))政府的合作性組織，目的是保護(hù)具有重要意義的河流的特征及其遺產(chǎn)價(jià)值，“對加拿大顯著的河流給予國家認(rèn)可以確保長期管理，保護(hù)這些河流的自然、文化和休閑價(jià)值，為加拿大當(dāng)代人及子孫謀福祉”(CHRS，2005)。每個(gè)參與加拿大遺產(chǎn)河流董事會(huì)的政府都參與該系統(tǒng)的提名和監(jiān)督。加拿大遺產(chǎn)河流認(rèn)定流程如圖1所示。能進(jìn)入該系統(tǒng)的每條河流都應(yīng)在一個(gè)或幾個(gè)方面有突出意義，如人類歷史、自然歷史、生物多樣性價(jià)值或是娛樂價(jià)值。為了加拿大的人類后代的利益，保護(hù)和管理此類遺產(chǎn)資源。

圖1 加拿大遺產(chǎn)河流認(rèn)定流程

該系統(tǒng)認(rèn)定的遺產(chǎn)河流總長度約為11000km。自1984年該組織成立以來，已經(jīng)成為全世界發(fā)展最快的河流保護(hù)組織。1986年指定了第一處加拿大遺產(chǎn)河流——安大略省的法國人河。如今加拿大有36處認(rèn)定河流和6處提名河流，見表1、2。每年都會(huì)有新的河流被增加至該系統(tǒng)(2010年6月的數(shù)據(jù))。這意味著CHRS已經(jīng)著手實(shí)施詳細(xì)的遺產(chǎn)河流價(jià)值保護(hù)的管理計(jì)劃。該體系下被指定為受保護(hù)最長的河流首推1375km的弗雷澤河(Fraser River)。它于1998年被指定，支撐著產(chǎn)量極為豐富的漁業(yè)資源以及面積廣闊的水禽繁殖地。急流和峽谷為白水漂流愛好者提供了大量的游玩機(jī)會(huì)。

2007年9月11日，在溫尼伯的加拿大公園局理事會(huì)上通過了《十年策略規(guī)劃》?！兑?guī)劃》自2008年4月1日開始實(shí)施，到2018年3月31日結(jié)束。它要求建立一個(gè)典型的、綜合的識別加拿大遺產(chǎn)河流的體系；保護(hù)綜合的有代表意義的價(jià)值和加拿大遺產(chǎn)河流的完整性；使團(tuán)體以及參與者在加拿大遺產(chǎn)河流項(xiàng)目中最大化的聯(lián)合起來；建立卓越的河流管理體系。CHRS在2009～2010年間的主要任務(wù)是：作為CHRS的主要聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，加拿大公園局提供了科技和資金的支持幫助各行政轄區(qū)研究和規(guī)劃，以便使新的河流加入該系統(tǒng)。它們體現(xiàn)在CHRS的工作板塊上，直接作用于特定項(xiàng)目。

策略規(guī)劃提出的愿景是展望這樣一個(gè)加拿大遺產(chǎn)河流系統(tǒng)，它能在身份識別、健康、生活質(zhì)量上評估河流有關(guān)的遺產(chǎn)，以此作為加拿大遺產(chǎn)河流管理示范。優(yōu)先策略是建設(shè)廣泛的、有代表性的標(biāo)準(zhǔn)體系來認(rèn)識加拿大遺產(chǎn)河流；保護(hù)認(rèn)定的加拿大遺產(chǎn)河流自然、文化、娛樂整體價(jià)值；聯(lián)合社團(tuán)和參與者使加拿大遺產(chǎn)河流項(xiàng)目獲得最大收益；成立優(yōu)秀的河流管理隊(duì)伍。

可見，加拿大任何公民和團(tuán)體都可以對他們認(rèn)為有價(jià)值的河流向聯(lián)邦、省或地區(qū)政府的成員提出建議。在公眾磋商階段，公眾對全省或全地區(qū)的河流進(jìn)行研究，從中挑選出價(jià)值相對較高的作為加拿大遺產(chǎn)河流的候選者。有關(guān)政府部門要根據(jù)河流的自然、文化、游憩價(jià)值和公眾的支持程度來決定是否要提名某條河流進(jìn)入遺產(chǎn)河流系統(tǒng)。最后提名政府準(zhǔn)備一份提名文件并將其提交給加拿大遺產(chǎn)河流部，該部對此提名文件進(jìn)行評審，并且向負(fù)責(zé)加拿大公園局聯(lián)邦政府部長和相關(guān)部門提交河流狀況報(bào)告。

2.2 加拿大遺產(chǎn)河流數(shù)據(jù)清單的建立

加拿大遺產(chǎn)河流數(shù)據(jù)清單相當(dāng)于專門的加拿大遺產(chǎn)河流資料庫，從1987年著手工作，經(jīng)過不斷深化和發(fā)展，現(xiàn)已形成比較完整的遺產(chǎn)河流數(shù)據(jù)庫。該數(shù)據(jù)庫對遺產(chǎn)位置與特征，河流地圖，周邊狀況均有詳細(xì)的交代。

1987～1990年，遺產(chǎn)資源中心進(jìn)行最初的資料搜集，成為加拿大遺產(chǎn)河流的先例。

2000年，CRCA和遺產(chǎn)工作營開始進(jìn)行數(shù)據(jù)清單的建設(shè)，并發(fā)展為數(shù)據(jù)庫。CHRS在第二版的加拿大遺產(chǎn)河流體系上對人類遺產(chǎn)采用新的聯(lián)邦主題體系。

2003年，通過CHRS文化體系的發(fā)展數(shù)據(jù)清單已經(jīng)升級為描述遺產(chǎn)特征的代碼。

2004年，大橋(Grand Old Bridges)的遺產(chǎn)與流域研究；完成滑鐵盧地區(qū)舊橋研究；加拿大遺產(chǎn)河流十年：GRCA(1994～2004)大策略研究。

2006年，老磨坊、博物館和歷史地區(qū)及大河流域研究。

2.3 加拿大遺產(chǎn)河流會(huì)議

加拿大的遺產(chǎn)河流會(huì)議(Canadian River Herit-age Conference)作為國際性會(huì)議，每三年舉辦一次。與會(huì)人員通常包括河流管理方面的專家、擁護(hù)者、研究人員、“第一民族”的代表、產(chǎn)業(yè)發(fā)言人、學(xué)者、科學(xué)家、政府合作者等，這項(xiàng)國際會(huì)議提供了分享遺產(chǎn)河流保護(hù)、修復(fù)、科學(xué)和教育方面的經(jīng)驗(yàn)、理念以及最好的實(shí)踐的機(jī)會(huì)。

表1 加拿大的認(rèn)定河流

注：PP為省級公園；NP為國家公園；PWP為省級野生公園。

表2 加拿大的提名河流

2007年6月10～13日于馬尼托巴-溫尼伯舉辦了第五屆遺產(chǎn)河流會(huì)議，該次會(huì)議從旅游、娛樂、保護(hù)、社區(qū)與河流的關(guān)系發(fā)掘新視角，將會(huì)議分為5個(gè)議題，包括“精彩的遺產(chǎn)河流(遺產(chǎn)的利用、保護(hù)，有關(guān)的藝術(shù)現(xiàn)象和節(jié)慶活動(dòng)等)”、“河流保護(hù)”、“河流旅游和娛樂”、“社區(qū)參與”和“河流管理”。

第六屆遺產(chǎn)河流會(huì)議主題是“生命的河流”。會(huì)議指出，河流是加拿大自然和文化遺產(chǎn)中值得驕傲的部分。它們連結(jié)社區(qū)，定義了國家的內(nèi)涵。會(huì)議延伸出3個(gè)分主題：遺產(chǎn)河流的持續(xù)性；推動(dòng)遺產(chǎn)和娛樂機(jī)會(huì)；優(yōu)化生態(tài)和社會(huì)收益。會(huì)議在渥太華的加蒂諾舉辦，此次會(huì)議的專題討論會(huì)包括“工業(yè)與河流保護(hù)”、“河流管理的新方向”和“渥太華河的綜合發(fā)展規(guī)劃”。對加拿大遺產(chǎn)河流基金會(huì)(Rivers Canada Foundation)等加拿大遺產(chǎn)河流保護(hù)管理方面的實(shí)踐予以闡述。

2012年9月15～18日，愛德華王子島的夏洛特城將舉辦了最新一屆加拿大遺產(chǎn)河流會(huì)議。會(huì)議主題是“河流：建立了國家，哺育了人民”。分主題涵蓋：“河口科學(xué)：理解河流”；“流域控制與自治——促進(jìn)管理”；“河流經(jīng)濟(jì)”；“島·河流·地域景觀”；“時(shí)間長河里的河流文化”等。

3 加拿大遺產(chǎn)河流保護(hù)的相關(guān)法規(guī)

加拿大遺產(chǎn)河流保護(hù)直接相關(guān)的法規(guī)與政策包括：國家歷史遺跡政策(National Historic Sites Policy)，歷史運(yùn)河政策(Historic Canals Policy)，文化資源管理策略(Cultural Resource Management Policy)等。

3.1 《歷史運(yùn)河政策》

歷史運(yùn)河政策(Historic Canals Policy)由加拿大公園局(Parks Canada)制定。由于運(yùn)河的作用已不再僅僅是運(yùn)輸與商業(yè)功能，更多的是以自然和文化空間的特征出現(xiàn)在人們的休閑活動(dòng)中。因此，運(yùn)河管理權(quán)由過去的交通部轉(zhuǎn)向加拿大公園局，更加重視其自然與文化遺產(chǎn)特征，并保持航運(yùn)功能。歷史運(yùn)河可以是單道水閘，如新斯科舍的圣彼得運(yùn)河，也可能是一系列互相聯(lián)系的多個(gè)由水閘、分支、自然水系等構(gòu)成，如安大略的特倫斯為水道。它作為遺產(chǎn)廊道的價(jià)值受到相關(guān)聯(lián)邦協(xié)議管理。許多歷史性運(yùn)河如魁北克的Chambly運(yùn)河，已經(jīng)被宣布具有全民族的歷史意義。此外，其他一些歷史運(yùn)河的某些特定要素也被認(rèn)為具有國家性的歷史意義。如安大略里多運(yùn)河的水閘、大壩和堡壘就是如此例子。在運(yùn)河管理上，合理使用、協(xié)商與合作都是重要的舉措，各級政府、組織和個(gè)人共同努力提高對歷史運(yùn)河價(jià)值的公共認(rèn)識和理解。該政策的目標(biāo)是通過提供航運(yùn)以保護(hù)為目的管理文化和自然資源，以及鼓勵(lì)恰當(dāng)使用，培養(yǎng)大眾對于加拿大歷史運(yùn)河的認(rèn)識和理解。

3.2 《歷史運(yùn)河規(guī)章》

《歷史運(yùn)河規(guī)章》(Historic Canals Regulation)是加拿大公園局對歷史運(yùn)河的管理、保存、恰當(dāng)使用和保護(hù)的準(zhǔn)則。全文分為七大部分，包括總則、行為與地區(qū)的控制、航運(yùn)、運(yùn)輸、強(qiáng)制措施和處罰措施。它原本是由加拿大運(yùn)輸部制定。其中，對監(jiān)督人(Superintendent)的職責(zé)在于文化資源、自然資源、(工程構(gòu)筑物)結(jié)構(gòu)、設(shè)備和歷史運(yùn)河中的考古物；船只航行安全和歷史運(yùn)河的水閘、水壩、橋梁的安全使用；歷史運(yùn)河的相關(guān)人身安全；歷史運(yùn)河的野生動(dòng)物和產(chǎn)卵；歷史運(yùn)河的歷史特征。監(jiān)督人將使用的權(quán)利包括：在以保護(hù)文化資源、自然資源、結(jié)構(gòu)、設(shè)備和有關(guān)物體，保證船只安全、水閘、水壩、橋梁安全、人身安全，或保護(hù)野生動(dòng)物及其產(chǎn)卵的目的下設(shè)置標(biāo)識；在保護(hù)以上要求的安全基礎(chǔ)上關(guān)閉或限制向公眾開放歷史運(yùn)河的某些地段，并給與關(guān)閉、限制開放或特殊安排的通告。治安機(jī)構(gòu)(Peace Office)的權(quán)利即對相關(guān)條文的活動(dòng)的許可。

3.3 保護(hù)和管理政策

針對認(rèn)定河流各自的保護(hù)和管理政策如里多運(yùn)河和特倫斯為水道的《水下與岸線工程與相關(guān)行動(dòng)政策(2007)》，內(nèi)容包括管理措施、價(jià)值評估、面臨挑戰(zhàn)的分析、旅游開發(fā)方面的認(rèn)識、公眾參與、資金運(yùn)作、多方合作與參與等內(nèi)容。

4 啟示

加拿大遺產(chǎn)河流保護(hù)體系涵蓋了組織者、政策法規(guī)、數(shù)據(jù)庫、短期行動(dòng)計(jì)劃和會(huì)議活動(dòng)等內(nèi)容。其中組織者統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)，政策法規(guī)明確行為規(guī)范和懲處措施、數(shù)據(jù)庫落實(shí)遺產(chǎn)河流信息、短期行動(dòng)計(jì)劃給予短期的工作重點(diǎn)、會(huì)議活動(dòng)則起到了遺產(chǎn)河流保護(hù)國際交流和緊扣遺產(chǎn)河流保護(hù)發(fā)展前沿的作用。加拿大在河流保護(hù)協(xié)作治理方面的經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

(1)重視政府河流保護(hù)協(xié)作的法律規(guī)范。加拿大的法律法規(guī)具體規(guī)定了在環(huán)境管理方面政府主導(dǎo)部門與協(xié)作部門的關(guān)系，賦予加拿大公園局對河流保護(hù)擁有權(quán)威性的協(xié)調(diào)職能，重視省際環(huán)境合作的法律協(xié)定、流域資源環(huán)境合作開發(fā)與治理協(xié)議的作用。而我國對涉及遺產(chǎn)河流保護(hù)的法律、政策協(xié)調(diào)缺乏重視，尚未重視從源頭上控制河流治理和保護(hù)中的沖突。因此，需要通過立法明確環(huán)境治理中各主體間的法律關(guān)系，確定管理部門的法律地位、機(jī)構(gòu)組成及管理職能，加強(qiáng)主要流域管理政策法規(guī)的制定。

(2)合作治理的制度安排。加拿大實(shí)行統(tǒng)管與分管相結(jié)合的河流保護(hù)管理體制，在這種體制下，部門關(guān)系明確、機(jī)制完善、運(yùn)行有效。目前盡管我國在遺產(chǎn)河流跨界跨區(qū)域環(huán)境協(xié)作治理中，提出和建立了各種工作制度，但在聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)合監(jiān)測和督察制度、應(yīng)急處理制度、信息共享制度等方面，應(yīng)根據(jù)不同地方、不同領(lǐng)域的情況有待進(jìn)一步完善。

(3)建立和完善政府環(huán)境治理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。加拿大重視政府及部門間的協(xié)調(diào)配合，通過成立專門機(jī)構(gòu)行使協(xié)調(diào)職能，并且協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)級別較高。我國盡管也建立了幾大流域管理委員會(huì)，但沒有省、自治區(qū)和直轄市的代表作為委員，流域委員會(huì)與流域內(nèi)地方各級環(huán)境和水行政主管部門之間沒有清晰的關(guān)系和協(xié)調(diào)機(jī)制，流域管理機(jī)構(gòu)對地區(qū)之間的資源環(huán)境矛盾難以協(xié)調(diào)。因此，可以借鑒加拿大的做法，建立區(qū)域性的跨行政區(qū)的河流管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，打破河流保護(hù)管理中的行政分割。

[1] Parks Canada Guiding Principles and Operational Policies[S].

[2] Historical Canals Policy[S]. Parks Canada Agency.

[3] Historic Canals Regulation[S]. Department of Transport.

[4] World Heritage Convention Information On Heritage Canals[R]. Experts Meeting, 15- 19 September 1994, Cheaffyes Lock[J]. Ontario, Canada.

[5] Canadian Heritage River Policy[S]. Parks Canada.

[6] Canadian Heritage Rivers System Heritage Plan[R]. 2008- 2018.

[7] 李香云. 國外流域管理機(jī)構(gòu)模式[J]. 水利發(fā)展研究, 2009(01): 71- 75.

[8] 盧祖國, 陳雪梅. 論我國流域管理碎片化治理之策[J]. 生態(tài)經(jīng)濟(jì), 2009(04).