我國清真食品管理的法規(guī)初探
——以《呼和浩特市清真食品管理辦法》為例

◇ 文/內(nèi)蒙古社會主義學院 馬 寧

一、我國有關(guān)清真食品管理的法律法規(guī)體系概述

（一）我國尊重和保護少數(shù)民族風俗習慣的法律法規(guī)

尊重少數(shù)民族的風俗習慣是黨和政府的一項重要的民族政策。中國共產(chǎn)黨歷來重視尊重少數(shù)民族風俗習慣，新中國成立以來，根據(jù)馬克思主義民族理論基本原理，結(jié)合中國民族問題的實際情況，制定了一整套民族政策，其中包括一系列尊重少數(shù)民族風俗習慣的法律、法規(guī)及政策規(guī)定。在1949年制定的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中就明確規(guī)定各少數(shù)民族均有保持或改革其風俗習慣及宗教信仰的自由。歷次頒布的《中華人民共和國憲法》中也有相關(guān)的規(guī)定，如現(xiàn)行的《憲法》第一章總綱第四條規(guī)定：“各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由，都有保護或者改革自己的風俗習慣的自由。”[1]此外，在國家制定頒布的一些具體的法律、法規(guī)中也都涉及尊重少數(shù)民族風俗習慣。如《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國廣告法》《中華人民共和國監(jiān)獄法》等。如《監(jiān)獄法》第四章獄政管理的相關(guān)條款中就規(guī)定：“對少數(shù)民族罪犯的特殊生活習慣，應當予以照顧?！盵2]除以上列舉的具體法律外，在行政法規(guī)、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中也涉及相關(guān)內(nèi)容。其中《城市民族工作條例》和各省（區(qū)、市）制定的《少數(shù)民族權(quán)益保障條例》中對尊重和保障少數(shù)民族風俗習慣，包括清真食品管理方面都作了較為具體的規(guī)定。1993年頒布的《城市民族工作條例》第十八條就對城市中清真飲食服務企業(yè)和食品生產(chǎn)、加工企業(yè)的人員配備、運輸車輛、計量器具、儲藏容器和加工、出售場地等方面作了明確的規(guī)定要求。

總之，一個以憲法為核心，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章在內(nèi)的，尊重和保護少數(shù)民族風俗習慣的法律體系基本形成，且不同位階的法之間都是相互支撐，相輔相成，共同作用，而這一法律體系也在實踐中不斷完善。

（二）我國清真食品管理的政策文件和法規(guī)、規(guī)章

少數(shù)民族風俗習慣包括飲食習俗、婚姻習俗、喪葬習俗 、年節(jié)習俗以及服飾習俗等。我國各民族在飲食習俗上都有自己的特點，清真飲食習俗是我國以回族和維吾爾族為代表的信仰伊斯蘭教的十個少數(shù)民族的生活習慣，是其宗教信仰和風俗習慣的重要組成部分，對這些民族的生存和發(fā)展起著重要的作用，也是現(xiàn)實生活中他們高度關(guān)切和頗為敏感的問題。

對于這些民族問題，中國共產(chǎn)黨自成立以來就有正確的認識，并始終重視尊重少數(shù)民族的飲食習慣。早在新民主主義革命時期，就通過頒布各項具體的政策保障回族等少數(shù)民族的清真飲食習慣。1935年9月，中國工農(nóng)紅軍第一方面軍抵達甘南岷縣回民聚居區(qū)哈達鋪時，由政治部下發(fā)《關(guān)于回民區(qū)域政治工作》的文件中指出：“不準借用回民器皿用具，各部在回民地區(qū)不得吃豬肉、豬油?！盵3]“1940年4月，由中央西北工作委員會擬定的《關(guān)于回回民族問題的提綱》；1941年4月，民族問題研究會編著的《回回民族問題》一書；1949年5月，中共中央西北局城工部編寫的《回回工作簡要手冊》”[4]等書籍、文件和宣傳資料中都體現(xiàn)了對回族等少數(shù)民族清真飲食習俗的尊重和保障。這些具有探索性、開創(chuàng)性的政策措施，密切了黨同少數(shù)民族群眾的關(guān)系，爭取了人心，保障了革命的最終勝利。

新中國成立后，為了尊重少數(shù)民族的飲食習俗，保證少數(shù)民族特需食品的生產(chǎn)和供應，國家制定政策給予專門的照顧和保障。如，1950年12月，中央人民政府政務院發(fā)布《關(guān)于伊斯蘭教的人民在其三大節(jié)日屠宰自己食用的牛羊應免征屠宰稅并放寬檢驗標準的通令》；1955年9月，商務部發(fā)布《關(guān)于牛羊肉經(jīng)營中有關(guān)回民風俗習慣的幾點注意事項的指示》等政策文件。此后，黨和政府有關(guān)清真食品管理的政策在曲折發(fā)展中不斷完善。十一屆三中全會后，全國民族宗教工作逐步開展，黨和政府的民族宗教政策得到正確地貫徹，少數(shù)民族風俗習慣包括飲食習慣開始得到應有的尊重。國家各部委相繼出臺文件對有關(guān)事宜進行明確，1978年7月，財政部、國家民委、國家勞動局《關(guān)于妥善解決回族等職工的伙食問題的通知》；1979年4月商業(yè)部、國家民委《關(guān)于回漢通婚后，漢族一方及其子女隨回族生活習慣的，按照回族標準供應副食品問題的通知》；1980年10月，商業(yè)部《關(guān)于回族等食用的牛羊肉屠宰加工問題的通知》[5]等。隨后全國各省（區(qū)、市）也都結(jié)合本地區(qū)工作實際制定了一批關(guān)于清真食品管理工作的政策文件、法規(guī)和規(guī)章。

目前，我國尚未出臺清真食品管理方面的法律、法規(guī)，各地主要依據(jù)《憲法》《民族區(qū)域自治法》和《城市民族工作條例》來制定地方性法規(guī)、單行條例和政府規(guī)章。截至2016年5月，全國共有“20個省（自治區(qū)、市）將清真食品管理寫入《少數(shù)民族權(quán)益保障條例》《散居少數(shù)民族權(quán)益保障條例》中，河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等12個省（區(qū)、市）制定了清真食品管理的地方性法規(guī)，北京、天津、河南、山東等4個?。ㄊ校┲贫苏?guī)章，此外，呼和浩特市等9個有立法權(quán)的市出臺了清真食品管理單行條例，西寧、廣州等2個市出臺了政府規(guī)章?！盵6]這些有關(guān)清真食品管理的地方性法規(guī)、單行條例和政府規(guī)章，內(nèi)容豐富、各具特點，既有共同之處，也有相異方面，它們共同構(gòu)成了我國處理民族問題的法律法規(guī)體系的重要內(nèi)容，對依法保障少數(shù)民族合法權(quán)益、規(guī)范管理清真食品，發(fā)揮了重要作用?？梢哉f，目前中國關(guān)涉清真食品管理的法治建設(shè)已取得一定的進展， 但仍存在一些問題。因國家層面一直未制定出臺統(tǒng)一的清真食品管理法規(guī)，各地的管理都是屬地管理，缺乏統(tǒng)一的依據(jù)和參照管理的標準，在執(zhí)法實踐中也存在各種復雜的問題。因此，目前狀況尚需進一步加強相關(guān)立法工作。

二、《呼和浩特市清真食品管理辦法》的主要內(nèi)容與特點

（一）《呼和浩特市清真食品管理辦法》制定實施的相對較早

我國各地有關(guān)清真食品管理的地方法規(guī)、單行條例和政府規(guī)章的制定實施主要集中在兩個時間段。一是上世紀九十年代末期，隨著改革開放的進一步深化，黨的民族政策的貫徹落實，少數(shù)民族合法權(quán)益受到有效的保障，依法管理清真食品的問題也逐步受到各級地方政府的重視。包括河北、河南、陜西、山西、天津、濟南、鄭州、昆明、西寧、蘭州、銀川、烏魯木齊和呼和浩特在內(nèi)的多個省、市相繼出臺有關(guān)清真食品管理的地方性法規(guī)、單行條例或政府規(guī)章。第二個時間段主要集中在新世紀之初，黨的民族工作進入新時期新階段，尊重少數(shù)民族風俗習慣包括飲食習慣，繼續(xù)把清真食品管理和生產(chǎn)供應工作納入法制化軌道，被各地方提上議事日程。東北地區(qū)，如黑龍江、吉林、遼寧；西北地區(qū)，如甘肅、寧夏、青海、新疆等省份出臺相關(guān)法規(guī)、規(guī)章。在全國20多個省（自治區(qū)、市）、地級市（自治州）等公布實施的有關(guān)清真食品管理的法規(guī)、規(guī)章中，《呼和浩特市清真食品管理辦法》制定實施的相對較早，體現(xiàn)出呼市黨委、政府對民族宗教工作的高度重視和處理民族宗教問題的法治化思維。

（二）《呼市清真食品管理辦法》的內(nèi)容豐富、針對性強，其制定實施標志著呼和浩特市清真食品管理工作走上正規(guī)化、法制化、制度化的軌道

《呼和浩特市清真食品管理辦法》是清真食品管理的單行條例。1998年8月27日由呼和浩特市第十屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過，1998年9月28日內(nèi)蒙古自治區(qū)第九屆人民代表大會常務委員會第五次會議批準?，F(xiàn)行的《呼和浩特市清真食品管理辦法》（下文簡稱為《辦法》）于2010年12月進行過修正。單行條例是民族自治地方的人民代表大會及其常委會根據(jù)區(qū)域自治的特點和實際需要制定的單項法規(guī)，不同于地方性法規(guī)，但法律地位相當于地方性法規(guī)，其法律效力僅限于自治權(quán)管轄的范圍。該《辦法》不分章節(jié)，共二十條，內(nèi)容大致可分為四個板塊。

一是概念界定。在《辦法》中對清真食品的界定基本上采用的是風俗說，即將“清真食品”看作是符合某些少數(shù)民族的風俗習慣的食品統(tǒng)稱?！掇k法》中指出：“清真食品，是指按食用清真食品的少數(shù)民族的風俗習慣生產(chǎn)的肉食、肉制品、乳制品、冷食、糕點、糖果等食品。”[7]《辦法》中所提到的食用清真食品的少數(shù)民族，就是指以回族和維吾爾族為代表的我國信仰伊斯蘭教的十個少數(shù)民族。以上這種界定方式與呼和浩特地區(qū)是信仰伊斯蘭教民族的散雜居區(qū)域有關(guān)。在現(xiàn)有的其他?。ㄗ灾螀^(qū)、市）制定實施的有關(guān)清真食品管理的法規(guī)、規(guī)章中，穆斯林聚居區(qū)域如陜西、蘭州、臨夏等地對清真食品都是以宗教或宗教風俗相結(jié)合來界定，有的地方如烏魯木齊甚至不作界定。這說明，僅以風俗說來界定何為清真食品并不能完全涵蓋其與伊斯蘭教的密切關(guān)系。

二是總則部分明確以下三方面內(nèi)容：（1）明確制定《辦法》的宗旨和法律依據(jù)。即“為了尊重食用清真食品和少數(shù)民族的風俗習慣，加強清真食品的管理，根據(jù)《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》和國家有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本市實際，制定本辦法。”（2）明確《辦法》的適用范圍。“適用于本市行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)、經(jīng)營清真食品的各類企業(yè)、個體工商戶以及單位內(nèi)設(shè)的清真餐廳。”（3）明確執(zhí)法主體與協(xié)助監(jiān)管單位。執(zhí)法主體為“市和旗縣區(qū)人民政府民族事務工作部門”；衛(wèi)生、工商、城建、公安等部門等為協(xié)助監(jiān)管單位，并要求各部門按照各自的職能協(xié)助民族事務工作部門做好清真食品的監(jiān)督管理工作。

三是管理措施和生產(chǎn)經(jīng)營準入要求：（1）以行政許可的方式作為監(jiān)管的主要手段，嚴把“牌、證”關(guān)。《辦法》規(guī)定：“生產(chǎn)、經(jīng)營清真食品的企業(yè)、單位和個體工商戶，必須經(jīng)所在地旗縣區(qū)以上民族事務工作部門審查批準，并領(lǐng)取清真食品經(jīng)營許可證和清真標志牌（以下簡稱清真牌、證）。未經(jīng)批準，生產(chǎn)、經(jīng)營的食品，不得標識為清真食品?！鼻逭媾?、證由民族事務委員會統(tǒng)一監(jiān)制，實行年檢制度，禁止轉(zhuǎn)讓、出售、租借和偽造清真牌、證。（2）對人員的要求分為三個層次，層次分明、規(guī)定嚴格：一是對生產(chǎn)、經(jīng)營清真食品的企業(yè)和單位領(lǐng)導、負責人的要求?！捌渲饕I(lǐng)導或分管領(lǐng)導必須有一名保持清真飲食習俗的少數(shù)民族人員，其中私營企業(yè)和個體工商戶的法人代表必須是保持清真飲食習俗的少數(shù)民族人員?！倍菍ζ胀◤臉I(yè)人員的要求。從業(yè)人員中具有清真飲食習俗的少數(shù)民族人員應當占有一定比例。不同行業(yè)有不同比例要求，從事肉類制品的，不得低于從業(yè)人員總數(shù)的40%；從事餐飲業(yè)的，不得低于從業(yè)人員總數(shù)的30%；其他不得低于從業(yè)人員總數(shù)的5%。三是對主要崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)管人員的要求。如原料、成品的采購、保管，儲存、生產(chǎn)、加工、銷售的關(guān)鍵崗位要求必須由保持清真飲食習俗的少數(shù)民族人員擔任。（3）對生產(chǎn)、經(jīng)營清真食品所需的設(shè)備、場地等做出具體要求。“清真食品的運輸車輛、計量器具、生產(chǎn)工具、儲存容器和加工、儲存出售的場地必須專用?！薄凹Q(mào)市場清真食品與非清真食品的攤位應當保護一定距離，條件具備的應當分區(qū)經(jīng)營。”“非清真商場、商店中經(jīng)銷清真食品，必須設(shè)有專柜，由保持清真飲食習俗的少數(shù)民族人員經(jīng)營?！保?）對生產(chǎn)經(jīng)營清真食品所需肉類來源做出單獨規(guī)定，明確異地產(chǎn)品的準入門檻。明確要求“生產(chǎn)、經(jīng)營清真食品所需肉類，必須從清真屠宰場或者清真網(wǎng)點采購；外地調(diào)撥的清真肉類，應當注明來源，并持有清真食品的有關(guān)證明。”該項規(guī)定體現(xiàn)出對清真屠宰肉類食品的特別重視，并將流入本地區(qū)的異地生產(chǎn)、加工的清真肉類食品納入管理視野，設(shè)置了嚴格的準入門檻。但就具體清真肉食品的屠宰事宜和相關(guān)要求未作更為詳盡規(guī)定。

四是法律責任的內(nèi)容。對違反《辦法》的處罰集中在第十四、十五條。第十四條共有六款規(guī)定。根據(jù)所違反的具體條款細化了處罰規(guī)定，基本上處罰的措施有：予以警告、限期整改、收繳清真牌、證，根據(jù)違反的具體條款處以不同金額的罰款，最低200元，最高3000元。如有違反其他相關(guān)法律法規(guī)的，需依照相應法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定承擔法律責任。同時也明確了當事人有申請復議或向人民法院起訴的權(quán)利。另外，也明確了拒絕、阻礙或不依法履行職責的國家機關(guān)工作人員應承擔的法律責任。

總的來說，《呼和浩特市清真食品管理辦法》作為一部管理清真食品的單行條例，質(zhì)量較好、針對性強、易于操作，也有一定的地方特色。其制定實施較早，1998年公布實施，標志著呼和浩特市清真食品管理走上正規(guī)化、法制化、制度化的軌道。在多年來的實施中，對保障少數(shù)民族風俗習慣，特別是信仰伊斯蘭教的各民族的清真飲食習俗起到了至關(guān)重要的作用；對于推動地方民族經(jīng)濟發(fā)展，維護民族團結(jié)和社會穩(wěn)定也起到了有力地促進和保障作用。但任何法律、法規(guī)的制定都不可能是一勞永逸的，實踐沒有止境，法律也要隨著實踐的發(fā)展而不斷完善。在現(xiàn)行的《呼和浩特市清真食品辦法》中也存在掛萬漏一、需要不斷修正補充的地方。與其它地區(qū)的法規(guī)、規(guī)章相比，在清真食品企業(yè)優(yōu)惠扶持政策、對外貿(mào)出口產(chǎn)品的清真認證工作等方面尚未涉及，有待進一步完善。此外，伴隨著現(xiàn)代化、工業(yè)化進程，諸多清真食品也從傳統(tǒng)手工藝生產(chǎn)方式逐漸向大規(guī)模工業(yè)化生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變既體現(xiàn)在生產(chǎn)技術(shù)方面，也體現(xiàn)在終端產(chǎn)品方面。具體來說，如機械化屠宰問題、食品添加劑問題、轉(zhuǎn)基因生物制品、動物源飼料產(chǎn)品等，如何通過對法規(guī)的不斷完善來延伸和拓展監(jiān)管的觸手，恐怕這是法規(guī)制定主體急需思考的問題，也是監(jiān)管執(zhí)法主體需要從實踐中不斷總結(jié)積累經(jīng)驗的問題。

參考文獻：

[1] [2] [5] [7]國家民族事務委員會政策法規(guī)司.國內(nèi)外清真食品管理法律法規(guī)和政策匯編[M] ．北京：法律出版社，2006．1、5、37—41、97—100．

[3]中共共產(chǎn)黨統(tǒng)戰(zhàn)部編．民族問題文獻匯編[M] ．北京：中央黨校出版社，1991．344．

[4]周瑞海．清真食品管理概述[M] ．北京：民族出版社，2007．109、110、113．

[6]新華社．國家民委有關(guān)負責人就清真食品管理問題答記者問[EB/OL] ．

http://politics.people.com.cn/n1/2016/0531/c1001-28399956.html．2016— 05-31．