我國航空事故調查立法缺陷及完善

羊玉倩 周文慧 趙鑫 張雪偉

【摘 要】從我國現行的航空事故調查相關法律規范的分析中不難看出，我國航空事故調查立法存在諸多缺陷，需要總結借鑒域外航空事故調查立法經驗。本文為實現制定出一套更加科學合理的、整體上協調一致的國內航空事故調查法律規范提出相關建議和意見，保證航空事故調查的公正、高效和權威，真正實現查明事故原因、預防類似事故再次發生的調查目的。

【關鍵詞】航空事故；調查程序；立法完善

中圖分類號： D922.296 文獻標識碼： A 文章編號：2095-2457（2018）05-0036-003

【Abstract】It is not difficult to see from the analysis of the relevant legal norms of Chinas current aviation accident investigation that there are many flaws in Chinas aviation accident investigation legislation， and we need to sum up the experience of overseas aviation accident investigation legislation. This article proposes a set of more scientific and reasonable， overall harmonized laws and regulations on domestic aviation accident investigation and puts forward relevant suggestions and opinions to ensure the fairness， efficiency and authority of aviation accident investigations， and truly realize the causes of accidents and prevent similar accidents. The purpose of the recurrence of the investigation.

【Key words】Aviation accidents； Investigation procedures； Legislation improvement

1 我國航空事故調查立法缺陷

1.1 法律法規不成體系

關于航空事故調查立法，我國已有必要的法律法規，但散見于《中華人民共和國安全生產法》、《中華人民共和國民用航空法》、《生產安全事故報告和調查處理條例》、《國家突發公共事件總體應急預案》、《民用航空器事故和飛行事故征候調查規定》及《民用航空器飛行事故應急反應和家屬援助規定》等相關規定中。這些不成體系的法律法規制定主體的級別及頒布時間的先后不盡相同，導致在實踐中無可避免會面臨上下位法及新舊法適用時的沖突問題，加大航空事故調查的難度。

1.2 無專門的事故調查機構

我國的航空事故調查一般多由臨時組成的航空事故調查組進行，事故調查組成員由委任或者聘任的事故調查員和臨時聘請的專家組成，經國務院批準并委托相關機構、部門、民航局及地區管理機構等組成航空事故調查小組，具有臨時性。2010年伊春空難發生后，經國務院批準，由國家安全監管總局、公安部、監察部、國資委、民航局、全國工會和黑龍江人民政府等有關部門人員組成“8.24”特別重大飛機墜毀事故調查組，時任國家安全監管總局副局長的梁嘉琨擔任事故調查組組長。在事故調查結束后，該調查小組解散。由此可見，我國沒有長期設立的專門的事故調查機構，無法實現航空事故調查機構的穩定化。

1.3 無獨立的調查權

我國航空事故的調查程序，無論采用現行的國務院批準，民航局、民航地區管理局及民航安全監督管理局聯動的調查模式，還是采用由事故調查中心主導的調查模式，其調查主體都帶有濃重的行政性，航空事故的調查權無可避免的遭受行政權的限制，無法獨立行使。同時，技術調查往往需要與司法部門合作， “我國的航空事故調查制度并沒有按照國際的標準，將針對事故發生原因的技術調查與分攤責任的司法調查相分離”[1]。在這種情況下，事故調查結果易被當作責任追究的手段和證據，與國內外事故調查的目的顯然不符，司法人員的介入帶有濃重的司法性，在一定程度上將影響事故調查性質，不利于實現事故調查為預防的單一目的。

1.4 調查期限不明確

國務院頒布的《國家處置民用航空器飛行事故應急預案》第4.3條應急救援調查報告及評估中規定，在民用航空器飛行事故應急處置工作結束以后，事故現場的應急指揮部需要向國家處置飛行事故指揮部辦公室提交應急救援總結報告，但究竟需要在事故開始調查后多久內完成事故調查報告，我國法律并沒有更為明確的規定。同時，亦欠缺對航空事故調查申請延長期限程序及可延長時間的長短做出相關規定，不利于保證航空事故調查的高效與公正地完成。

2 域外航空事故調查立法經驗借鑒

2.1 《國際民用航空公約》明確事故調查目的

《國際民用航空公約》的《附件13》（以下簡稱“《附件13》”）第3.1條明確規定了調查事故或事故征候的唯一目的是防止事故或事故征候，而不是為了分攤過失或責任。同時，第5.4條要求了在事故調查時事故調查部門的完全獨立性，并且在符合本附件規定的情況下，事故調查部門對其行動有無限制的權力。以及在第5.4.1 條的建議中規定事故調查的任何分攤過失或責任的司法或行政程序應該與根據本附件規定進行的任何調查區分開來等的相關規定可知，開展航空事故調查工作時，締約國的航空事故調查需要設立專門的調查機構，調查機構獨立行使調查權，事故技術調查與司法追責調查分離，以保證事故調查程序正當性及調查結果的公正性、高效性和權威性。

2.2 美國設立獨立的國家運輸安全委員會

2.2.1 獨立的調查機構

1974年，美國《獨立安全委員會法》通過，國家運輸安全委員會（NTSB）從運輸部獨立出來，成為了獨立的行政委員會。1975年4月1日，NTSB成為真正獨立的調查機構。

2.2.2 快速反應組

國家運輸安全委員會是由經過專業、經驗及技術能力等標準篩選出來的具有高超事故調查能力的成員組成、直屬于美國國會領導、負責美國運輸事故調查、行使獨立調查權的組織機構。調查機構具有獨立性的特點，調查事故時，只允許調查機構內部人員參加，必要時聘任專業人員，不允許有行政機構的人員參加。為保證及時、有效地處理航空事故，在NTSB中設立了一支由各個專業領域專家代表組成的快速反應組。該快速反應組，以其專業的事故調查技能及充足的設備保障，對不同等級、不同種類的航空事故能做到隨時處理、及時反饋，在保證事故調查質量的同時提高了調查效率。

2.2.3 事故調查流程獨立且完整

當發生航空事故時，美國國家運輸安全委員會將依照《獨立安全委員會法》的相關規定即時開展事故調查相關工作。根據事故等級的不同，將相關工作明確具體地分配給航空事故調查總部和地區性辦公室。調查人員一般于兩小時內到達事故現場，事故發生地區的航空事故調查辦公室和有關航空公司或當地搶險救災部門負責提供事故調查現場需要的重型設備和特殊工具，保障事故調查的客觀性與科學性。在事故調查過程中，及時公開調查現場及過程，接受社會監督，并根據實際需要召開事故聽證會，聽取社會各方意見、完善調查程序。事故調查結束后，國家運輸安全委員會撰寫事故調查報告書并公示接受社會意見，吸收必要的安全建議后，向社會發布事故調查報告書。整個事故調查過程始終以預防航空事故再次發生為唯一目的，真正做到事故技術調查與司法追責調查分離，保證事故調查的獨立性、公正性及權威性。

2.3 日本——設立航空鐵路事故調查委員會

2.3.1 事故調查法律完善

《航空鐵路事故調查委員會設置法》是日本專門指導航空、鐵路調查的法律，規定了日本民用航空事故和鐵路運輸事故由航空鐵路事故調查委員會（ARAIC）獨立調查，有效地保障調查權的獨立行使及調查程序的有法可依，實現事故調查的獨立性、公正性和健全性。

2.3.2 調查人員獨立

日本航空鐵路事故調查委員會是擁有獨立調查權的事故調查機構，下設航空事故調查小組和鐵路事故調查小組，航空事故調查人員不得為相關行業運營單位或制造單位的員工。ARAIC調查人員的獨立性，大大減少了事故調查的主觀傾向性，為航空事故調查立法的獨立性、公正性及權威性提供重要保障。

2.3.3 調查過程公正公開

調查委員會法律憲章還規定了委員會主席和機構成員擁有相同的表決權，當事故調查報告或決定需做出時，主席及其成員平等地行使表決權，當委員會贊成超過半數時，該報告或決定通過。同時，事故調查報告做出后，及時向社會公眾公布，向社會群體搜集意見。委員會在報告書中需要確保民眾合理意見被采納，并對民眾意見的落實進行實時跟蹤監督，直至被執行落實，同時以書面形式通知民眾，并接受他們的監督。委員會主席和委員的職務需由日本國會任命，充分保障了事故調查的公平公正性。

3 完善我國航空事故調查立法的措施

3.1 完善我國現行法律法規

結合我國立法體系及在航空事故調查方面立法經驗不足等現狀，較難在短時間內制定出一部科學合理的、整體上協調一致的國內航空事故調查法律規范?，F階段應整合已有的關于航空事故調查的法律法規，借鑒美國、日本、歐盟等先進國家的立法技術，以國務院頒布國務院令的方式規定出科學合理的、整體上協調一致的國內航空事故調查立法。國務院令的效力雖不及法律，但可對法律未規定的內容進行補充，且效力大于其他部門規章，能在一定程度上很好地解決上下位法適用時的效力沖突問題。待條件成熟，頒布一部科學合理的、整體上協調一致的航空事故調查法律規范。

3.2 設置獨立的調查機構

3.2.1 組織結構

從我國的基本國情出發，借鑒美國等一些發達國家事故調查機構的經驗，應成立一個類似美國的國家運輸安全委員會（NTSB）的專門事故調查機構，脫離于民航局的管轄。若調查機構直屬于民航局的情況下，調查權的行使將在一定程度上受到行政機關及民航運輸領域相關行業的影響，不利于事故調查的公正及權威的實現。如在國務院之下設立交通事故調查機構，歸交通部管理，獨立行使航空事故的調查權，將促進調查事項的順利進行，待條件成熟時，該機構可拓展陸路、鐵路及海事等多方面的交通事故調查工作，保障事故調查權的獨立行使。

3.2.2 完善事故調查程序

事故發生后，專門的航空事故調查機構應依照統一的法律法規即時開展事故調查工作。調查人員應在事故發生的第一時間到達現場，封鎖現場，對事故造成的人員傷亡和財產損失進行調查分析及定性。根據事故等級的不同，將相關工作明確具體地分配給航空事故調查總部和地區性辦公室。為了保證調查的結果具有權威性，應將調查過程、調查結果始終向社會公開，讓廣大人民群眾第一時間了解調查進程，接受社會監督。在調查結束后編寫事故調查報告，由調查機構組織新聞發布會，分析事故發生的原因，提出安全預防建議。

3.2.3 提高調查人員的專業技能及獨立性

立法要求組建一支相對獨立且專業的航空事故調查隊伍以實現調查的獨立性和專業性、維護事故調查目的的純潔性。調查機構應由在事故調查方面經驗豐富的人員組成，且航空事故調查人員不得為行政機關人員，也不得為航空運輸相關行業運營單位或制造單位的員工，從而保證航空事故調查專業性和公正性。調查機構應定期開展內部人員專業培訓，邀請國內外具有先進技術的研究機構人員交流事故調查先進技術方法，也可選派調查人員定期到美國、日本等調查程序制度完備的國家進行考察學習。定期進行航空事故調查演練，模擬真實環境下的事故環境，檢驗航空事故調查機構人員的應急反應能力和事故調查效率。

3.3 事故技術調查與司法追責調查分離

我國事故技術調查與司法追責調查并未分離。首先需區分兩個概念，事故技術調查與司法追責調查。事故技術調查是調查航空事故發生原因，發現飛行中存在的問題，改進現有制度，起到預防類似事故發生的目的。司法追責調查是追究航空事故相關責任人的責任，是司法機關應當承擔的責任。檢察機關介入航空事故的調查，在專業性方面對航空事故的調查難以起到促進作用，還可能因追究相關責任人而干預航空事故調查，反而違背了《附件13》明確規定的航空事故調查是預防航空事故再次發生、調查過程中禁止分攤過失與責任的唯一目的。

我國事故技術調查與司法追責調查應當分離，建立獨立的航空事故調查機構是事故技術調查與司法追責調查的前提。獨立的航空事故調查機構面對航空事故能夠直接啟動航空事故應急預案，專業迅速地開展航空事故的調查，以預防類似航空事故發生為目的，僅對航空事故的原因進行調查，并及時發布事故的調查報告。司法機關在得出事故調查結果后，才能對航空事故相關責任人進行追責。而我國目前，雖然建立了獨立的航空事故調查機構，但行政機關、司法機關以其得天獨厚的身份優勢，難以使事故技術調查與司法追責調查的分離落到實處，我國有必要通過頒布國務院令的方式明文禁止行政權、司法權對調查權的干預。

3.4 事故調查程序結果公開

早在2008年10月，國際民航組織在蒙特利爾召開的第八屆航空器事故調查與預防（AIG）專業大會上針對《附件13》的修訂向各個締約國征集意見和建議，修訂后的第十版《附件13》在2010年11月生效，這次修訂提到了公開發布最終報告及在出事周年日公布臨時聲明的要求。大多數國家在航空事故調查后向社會大眾公開事故調查報告，而我國作為《國際民用航空公約》的締約國，航空事故調查報告及相關的文件依然處于秘密級別，偶爾會通過媒體向社會公眾告知調查工作的進度，但除了伊春空難的事故調查報告公開外，其他的事故調查報告并沒有完全公布。

在這一問題上，我們認為，根據《附件13》的要求和對國外相關規定的借鑒，我國在航空事故調查立法中，應完善以下兩方面：一方面，我國要加強事故調查期間事故調查小組與媒體之間的對話與交流，做到事故調查、處理以及報告等全過程工作的公開，以便社會隨時掌握事故調查的動態發展，激發公眾參與及監督的熱情。在起到安撫民心作用的同時，加強對事故調查小組的工作進行輿論和公眾監督，提高事故調查組的工作效率。另外，在公開的過程中應有專門的人員針對具有權威性的特定的新聞媒體進行公布和解答，這樣可以保證報道及時、渠道統一、消息準確。另一方面，我國應向社會公開最后的事故調查報告，并組織開展新聞發布會、聽證會等，允許公眾對結果提出質疑，解答新聞媒體和社會公眾的疑問，真正做到讓社會信服，讓公眾理解。航空事故調查立法和結果的公開除保障了公民的知情權和參與權，也有利于相關的組織、企業、人員從事故中吸取教訓、準確有效地預防同類航空事故再次發生，也可以增強我們法律、法規的可操作性。

3.5 明確調查期限及延長程序

對事故調查的期限可以結合飛行事故等級、航空事故的類型等標準進行不同的規定，同時明確規定延期調查的申請對象及延長的期限。在追求效率的同時保障事故調查期限的可預期性，具體案件具體分析，為不同等級、不同類型的航空事故全面調查提供時間保障。

3.6 加大科研技術投入，設立事故調查實驗室、事故殘骸陳列室

相比于美國等國家事故調查水平，我國仍有一段差距，有必要加大事故調查方面的科研技術投入，根據航空技術的發展和事故特性，提高事故調查的質量和水平，提高事故調查效率。建立航空事故調查實驗室，總結事故中的經驗，利用新技術研究先進的事故調查方法和手段，制定切實有效的改進措施，促進事故調查人員樹立與踐行民航業內精益求精的工匠精神。事故殘骸陳列室猶如一個警鐘，提醒人們居安思危，遵守民航運輸的規則，避免航空意外事故的發生。

4 結語

縱觀全球，航空事故絕非小事，每一次航空事故都帶來巨大的社會影響，造成嚴重的損失。由于航空事故調查立法及程序的缺陷，歷史上失蹤后無法找到飛機的事件及航空事故發生后無法及時有效調查解決的事件不勝枚舉。2014年發生的MH370空難事件帶來的陰霾如今依舊遲遲籠罩著每一個遇難者的家庭，牽動著無數社會相關人士的心，各締約國按照《國際民用航空公約》的《附件12》、《附件13》等相關規定積極參與救援，但搜尋及救援工作的復雜性及高難度性，要求更加完善的調查程序的相關規定指導、協調與統籌各締約國之間的工作。如何更好地完善航空事故調查的相關規則，保障航空事故調查程序更加順利、有效開展，是每一個民航國家，特別是民航大國不容推卸的責任。

作為民航大國的我們，航空事故調查立法上存在一些缺陷，立法制度同國際標準還有較大的差距，與相關法律建設較為系統全面的美國、日本相比更是相差甚遠，這就要求我國在制定相關法律、法規的時候應注意借鑒、吸收國外的長處，結合我國自身發展的現狀和國情進行相應的變通，根據不同種類、不同等級的航空事故制定不同的調查預案，將航空事故的調查權交由專門的調查機構行使，將事故的技術調查與事后的司法調查真正的相分離以及加強對調查員的專業性和職業性培訓等。在每一個事故或事故征候的全面調查之余，積極吸取教訓總結經驗，才能真正做到行之有效的預防航空事故的發生，最終確保航空運輸的安全。