國外防災(zāi)減災(zāi)一二觀

實建立較為全面的防災(zāi)減災(zāi)體系

自20世紀后期，美國、日本逐步針對本國防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的問題進行立法，與此同時，持續(xù)引進有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的新技術(shù)，建立并完善相應(yīng)的技術(shù)革新，并完善防災(zāi)減災(zāi)機制和減災(zāi)系統(tǒng)工程。

從美國的減災(zāi)史來看，土地使用規(guī)制是最早被運用的減災(zāi)工具。1968年，美國國會通過了國家洪水保險法案（National Flood Insurance Act），其中，由聯(lián)邦政府承擔(dān)的對地方泛濫區(qū)的測定工作為土地使用規(guī)制政策的制定提供技術(shù)支撐。在土地使用規(guī)制中，土地征用、地役權(quán)管理（Easement Management）、泛濫區(qū)管理計劃、環(huán)境評估計劃等，都是針對人類城市化進程中各類土地與建設(shè)規(guī)劃所設(shè)定的風(fēng)險控制措施。

美國應(yīng)對自然災(zāi)害的戰(zhàn)略主要是防御，具體來說，美國的防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)工程有如下特點：重視對自然災(zāi)害形成機理的基礎(chǔ)理論研究；重視自然災(zāi)害對自然環(huán)境所產(chǎn)生的消極影響，將防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)工程的建設(shè)與對環(huán)境的有效保護緊密結(jié)合起來；防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)工程的建設(shè)工程中，重視人與自然災(zāi)害之間的關(guān)系，重視人的生命價值；通過強化行政手段和完善法律制度，把防災(zāi)減災(zāi)作為聯(lián)邦政府和州政府的一項日常任務(wù)定下來并進行明確的責(zé)任劃分；在全國范圍內(nèi)建立起覆蓋預(yù)警、監(jiān)測、評估、應(yīng)急、救災(zāi)等網(wǎng)絡(luò)體系；聯(lián)邦及州政府對防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)設(shè)立專門的財政預(yù)算撥款。

在日本，災(zāi)害風(fēng)險評估已成為城市防災(zāi)規(guī)劃與制定應(yīng)對重大自然災(zāi)害對策的重要依裾。根據(jù)國家應(yīng)對自然災(zāi)害規(guī)劃體系建設(shè)的要求，災(zāi)害風(fēng)險評估的主要目的是分祈、研究和確定“防災(zāi)都市計劃”的代表性地區(qū)、災(zāi)后實施“復(fù)興計劃”的代表性地區(qū)以及“災(zāi)害預(yù)防計劃”的重點區(qū)域。日本法律規(guī)定，各級行政區(qū)域都要通過對各類重大自然災(zāi)害危險度評估方法，來準(zhǔn)確判斷重大自然災(zāi)害對當(dāng)?shù)卦斐傻奈ｋU程度。

日本氣象廳還建有一套24小時不間斷運作的監(jiān)測系統(tǒng)，以確保在地震發(fā)生的瞬間計算出震源、規(guī)模、是否引發(fā)海嘯并發(fā)出海嘯警報和預(yù)報。為提高地震等防災(zāi)情報的準(zhǔn)確性和快速性，日本內(nèi)閣府1996年4月開發(fā)了“地震受害假定系統(tǒng)和地震受害早期評價系統(tǒng)”（EES），通過該系統(tǒng)，可以在地震發(fā)生早期信息有限條件下，根據(jù)數(shù)據(jù)庫和氣象廳的地震數(shù)據(jù)，可在短時間內(nèi)估計所在區(qū)域人員傷亡、建筑損毀等地震破壞情況，這為政府迅速、準(zhǔn)確地判斷災(zāi)情，及時采取各項應(yīng)對措施提供了重要的技術(shù)支撐。

設(shè)立保險以及安全社區(qū)建設(shè)

在國際減災(zāi)發(fā)展中，巨災(zāi)保險是重要的減災(zāi)工具，它作為災(zāi)害風(fēng)險管理的重要手段而被廣泛嘗試。目前，發(fā)達國家巨災(zāi)保險模式主要有美國加州地震保險、美國國家洪水保險、英國洪水保險、新西蘭地震保險、日本地震保險等。

1968年，美國國會通過了國家洪水保險法案，次年制定了《國家洪水保險計劃》，建立了國家洪水保險基金，組建了聯(lián)邦保險管理局，負責(zé)國家洪水保險計劃的實施與管理。英國保險人協(xié)會在與政府協(xié)商的基礎(chǔ)上，于2002年9月公布了《洪水保險供給準(zhǔn)則》，并表示只有在政府根據(jù)其制定的具體標(biāo)準(zhǔn)（設(shè)定的防洪設(shè)施最低標(biāo)準(zhǔn)是能承受75年一遇的洪水）和計劃改進防洪設(shè)施，并及時提供有關(guān)風(fēng)險水平和改建項目的準(zhǔn)確信息的前提下，英國保險業(yè)才會繼續(xù)為家庭和小企業(yè)提供洪水保險。日本于1966年5月公布了《地震保險相關(guān)法律》和《地震再保險特別會計法案》，初步建立了家庭財產(chǎn)領(lǐng)域的地震保險制度。美國加州于1984年在《加利福尼亞州保險法》中追加了關(guān)予地震保險的條款，并將地震保險作為加州各保險公司經(jīng)營住宅所有者保險的可能的要件之一，要求加州范圍內(nèi)的保險公司均要經(jīng)營地震保險。

隨著災(zāi)害損失嚴重性劇增以及參保率的下降，巨災(zāi)保險的實施與運行過程中仍存在著各種困境，但是災(zāi)害保險依然不失為一種基于干預(yù)個人行為的社會風(fēng)險管理手段。

此外，在美國、日本、澳大利亞等國，社區(qū)參與都是提升民眾防災(zāi)、自救、互救意識和能力的重要渠道。其中，安全社區(qū)建設(shè)就是一種較為成功的嘗試。安全社區(qū)及社區(qū)干預(yù)模式是20世紀70年代以來安全科學(xué)、預(yù)防醫(yī)學(xué)、災(zāi)害學(xué)、社會學(xué)等相關(guān)學(xué)科交叉發(fā)展的結(jié)果，早期主要應(yīng)用于公共衛(wèi)生領(lǐng)域的傷害預(yù)防和控制，隨后擴展到自然災(zāi)害領(lǐng)域的防災(zāi)減災(zāi)。世界衛(wèi)生組織在1989年第一屆事故與傷害預(yù)防大會上正式提出“安全社區(qū)”的概念，并通過《安全社區(qū)宣言》。2001年“9？ll”事件后，美國政府還提出了“防災(zāi)型社區(qū)”的概念。

根據(jù)WHO關(guān)于“安全社區(qū)”概念的界定，一個安全社區(qū)應(yīng)該是至少具備以下兩個條件的地方社區(qū)：制定針對所有居民、環(huán)境和條件的積極的安全預(yù)防方案；擁有包括政府、衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)、志愿者組織、企業(yè)和個人共同參與的工作網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)中各個組織之間緊密聯(lián)系，充分運用各自的資源為社區(qū)安全服務(wù)。

世界上第一個開展安全社區(qū)建設(shè)的國家是瑞典，該國在傷害預(yù)防計劃實施后不到兩年半即見成效：社區(qū)內(nèi)交通傷害減少了28%，家庭傷害減少了27%，工傷事故傷害減少了28%，學(xué)齡前兒童傷害減少了45%。WHO社區(qū)安全促進合作中心在對全球安全社區(qū)進行綜合分析之后認為，成功開展安全社區(qū)建設(shè)的社區(qū)，事故與傷害可減少30%～50%。根據(jù)美國疾控中心的分析，對傷害預(yù)防的投入可以獲得數(shù)倍或數(shù)十倍以上的收益，如在煙霧報警器的使用上，每投入l美元可獲得69美元的收益等。目前，全球共有100多個社區(qū)獲得了WHO社區(qū)安全促進合作中心頒發(fā)的“安全社區(qū)”稱號，這些社區(qū)的人口從幾千人到幾百萬人不等。

主要“科班”地震救援隊

在每次的地震發(fā)生之后，專業(yè)地震救援隊是減輕災(zāi)難、降低損失的重要力量。2008年“5？ 12”汶川大地震、2010年海地大地震以及青海玉樹地震，讓一支身著橘紅色服裝的隊伍越來越受到關(guān)注。這支隊伍就是中國國際救援隊（CISAR）。那么，還有哪些主要的專業(yè)地震搜救隊呢？

美國國際救援隊（ARTI） 成立于1985年，與英國國際救援隊相同的是，ARTI也是非營利的組織。為了保證能在災(zāi)情發(fā)生的第一時間趕到現(xiàn)場，ARTI將成員劃分為若干個小組，分別駐在世界各個地方，因此，ARTI總是能夠在發(fā)生災(zāi)難后最先趕到現(xiàn)場。ARTI成立的三十多年間，經(jīng)歷了多次重大考驗，如1985年的墨西哥地震，1986年的希臘地震，1991年的哥斯達黎加地震，“9？11”襲擊等等。

日本災(zāi)害救援隊 1987年6月由日本政府建立，任務(wù)是快速收集國家和城市重大自然災(zāi)害和技術(shù)災(zāi)害的有用情報，經(jīng)技術(shù)處理后報給外務(wù)省日本國際合作局，并報經(jīng)濟合作局進行選擇決策；承擔(dān)合法渠道的國際災(zāi)害救援任務(wù)，并具有外語能力。日本災(zāi)害救援隊按國際救援隊標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，主要包括：搜索與救援隊、專業(yè)救助隊、醫(yī)療隊、生活自給充足的管理隊、高效的聯(lián)絡(luò)隊，按國際救援培訓(xùn)指導(dǎo)教材進行培訓(xùn)的教育隊。該隊按照規(guī)定配備有一百余噸的設(shè)備和工具，包括運輸與通訊車輛，船只和小型直升機，各類起重、挖掘和裝卸工具，搜救儀器，個人全套用具，生活補給儲存設(shè)備，發(fā)電設(shè)備等。

俄羅斯國際救援隊 一個很大的特點是反應(yīng)迅速，能在第一時間進入緊急狀態(tài)待命。這支隊伍也設(shè)備精良，配備了先進的“空中救災(zāi)醫(yī)院”，以便為重大事故、突發(fā)性災(zāi)難、國際維和與人道主義救援等提供緊急救援服務(wù)。“空中醫(yī)院”中擁有高壓氧艙、心血管和呼吸等支持系統(tǒng)，還配備醫(yī)療救護小組，醫(yī)生和護士都經(jīng)過專門的緊急醫(yī)療護理、航空醫(yī)療、飛機和系統(tǒng)設(shè)施安全起降以及飛行護理方面的培訓(xùn)，在災(zāi)難發(fā)生后，實現(xiàn)對災(zāi)區(qū)實施緊急救援，縮短搜尋、搶救、疏散和提供醫(yī)療救助的時間，顯著提高了病人生還的幾率。