PPP項目融資風險分擔機制研究

文/馮昱夫 成華區審計局 四川成都 610000

隨著經濟迅速發展，社會對基礎設施的需求越來越大，單靠國家財政已遠遠不能滿足巨大的投資需求。于是政府把目光轉向了私人籌資，因此PPP融資模式便應運而生。PPP( Public-Private- Partnerships)作為一種新型的項目融資模式, 自1992年英國首次正式應用以來, 目前已經在許多國家得到了普遍而且成功的應用。隨著PPP融資模式的成熟, 它已經成為政府公共投資基礎設施建設項目解決資金短缺問題并控制風險的一種非常有效的途徑。

1、PPP融資模式的概念

PPP( Public- Private- Partnerships)融資模式是指政府、私人營利性企業和非營利性企業基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。通過這種合作形式, 合作各方可以達到與其單獨行動相比更為有利的結果。上世紀9 0年代，PPP融資模式發展迅速，很快在歐洲特別是英國取得了巨大的發展。改革開放以來，我國經濟迅速發展，但公共基礎設施資金的不足，成為制約我國經濟發展的瓶頸。隨著PPP融資模式的成熟，它已成為政府公共部門投資基礎設施建設項目解決資金短缺問題的有效途徑。工程實踐表明, 在PPP項目的實施過程中, 風險管理對項目目標的實現至關重要, 對于政府和私營單位而言,很有必要詳盡地評估整個項目生命周期中的潛在風險，以確保風險分擔的公平性和合理性。

2、PPP融資模式風險分析

PPP融資的風險分析是風險評估與風險分擔的基礎工作，從風險的可控性角度可分為系統風險和非系統風險。

2.1 系統風險

系統風險是指項目在開發建設、生產經營過程中由于受到超出項目公司或投資者控制范圍的經濟、環境變化的影響而遭受損失的風險，主要包括不可抗力風險、政治風險和金融風險。不可抗力風險是指項目的參與方不能預見且無法克服及避免的事件給項目所造成的損壞或毀滅的風險,如自然風險、瘟疫、戰爭行為等風險，一旦出現不可抗力,項目建設方無法控制這些風險,只能靠投保將此類風險轉移給保險公司；政治風險表現為國家風險和國家政治、經濟、法律穩定因素風險，PPP項目投資方在計劃投資項目時可以盡可能的在項目所在國尋找一個強大的項目合作者參與項目，這種科學合理的產權布局就可能使得政治風險降低很多；金融風險主要表現在利率和匯率的變化風險等，如匯率波動、通貨膨脹的趨向等, 這些因素會引發項目的金融風險。

2.2 非系統風險

非系統風險是指與項目建設、生產經營管理直接相關，并為項目公司或投資者可控制的風險，主要包括信用風險、完工風險等。信用風險是指參與融資的各方因故無法履行或拒絕履行合同所規定的責任與義務的潛在風險，信用風險貫穿于項目的各階段，提供信用保證的項目參與者的資信狀況，技術、資金能力和管理水平都是評價項目信用風險程度的重要指標；完工風險是指項目無法完工、延期完工或者完工后無法達到預期運行標準而帶來的風險，項目完工風險一般存在于項目建設的試生產階段, 它是PPP項目融資的核心風險之一。除此之外的還有生產風險、市場風險和環境保護風險。

3、PPP融資項目風險成因

項目所處環境的動態性決定了任何項目的實施狀態都在不斷變化, 因此風險就不可避免地存在其始終。主要是由于以下幾方面的原因：

3.1 PPP融資模式組織框架

PPP融資模式以各種合同、特許權協議等具有法律效力的權利義務關系組成的關系框架為支撐, 因此, 在此框架下建立的合作關系的穩定性, 以及各參與方的信用程度及經驗多少直接影響PPP融資項目的風險。

3.2 PPP融資項目運作模式

PPP融資模式下,私人部門通過投資某個獨立的商業實體以提供并經營公共產品, 由政府部門對公共產品與服務的質量和水平進行管理, 私人部門在長期的經營中取得收益,這種公共項目利益私有化的運作模式使得私人部門在PPP融資項目中承擔了比采用傳統融資模式融資的項目更多的風險。

3.3 PPP融資項目投資大、持續時間長

目前, PPP融資模式主要適用于基礎設施、水利、市政等公共基礎設施領域, 這類項目一般都具有投資大、持續時間長的特點, 從而增加了諸如金融、運營、法律等風險。

4、影響PPP項目風險分擔的因素

4.1 PPP項目本身的特點

PPP模式的組織形式非常復雜，既可能包括營利性企業、私人非營利性組織，同時還可能有公共非營利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會產生不同層次和類型的利益和責任的分歧。只有政府與私人企業形成相互合作的機制，才能使合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下，完成項目目標。PPP模式的最大特點是將私人部門引入公共領域，提高了公共設施服務的效率和效益，分散了政府的投資風險，避免了公共基礎設施項目建設超額投資、工期拖延、服務質量差等弊端。

4.2 雙方對PPP 項目融資模式的理解誤區

公共部門采用PPP模式的主要動機是利用私人部門資金、管理和技術的優勢解決政府財政預算不足、基礎設施短缺問題，通過私人部門的介入提高項目的效率并為社會帶來其他經濟效益，但公共部門往往錯誤地認為采用PPP模式就是把項目中存在的所有風險都轉移給私人部門；而私人部門也往往錯誤地認為PPP項目較長的合同期蘊含著巨大的風險，因此，私人部門更樂意為獲得施工合同或銷售設備合同而不愿意經營基礎設施。

4.3 雙方承擔風險的意愿

雙方承擔風險的意愿將直接影響談判的進程, 有關的主要因素有：對風險的一般態度、對項目風險的認識深度、風險發生時承擔風險后果責任的能力和管理風險的能力。

5、PPP項目融資風險分擔

5.1 PPP項目融資風險分擔原則

PPP項目的風險分擔應該遵從三條主要原則。首先，一方對某一風險最有控制力意味著他處在最有利的位置，能減少風險發生的概率和風險發生時的損失，從而保證了控制風險的一方用于控制風險所花費的成本是最小的，同時由于風險在某一方的控制力之內，使其有動力為管理風險而努力，因此“由對風險最有控制力的一方控制相應的風險”為第一原則。其次，PPP項目中還存在一些雙方都不具有控制力的風險，如不可抗力，分擔時則應綜合考慮風險發生的可能性、政府自留風險時的成本、政府減少風險發生后所導致的損失和私人部門承擔風險的意愿，如果私人部門要求的補償超過了公共部門自己承擔風險時支付的成本，則公共部門是不會接受的，因此“承擔的風險程度與所得回報相匹配”為項目風險分擔的第二原則。最后，在合同的實施階段，項目的某些風險可能會出現雙方意料之外的變化或風險帶來的損害比之前估計的要大的多，這種情況下不能讓某一方單獨承擔這些接近于無限大的風險，否則必將影響管理項目的積極性，因此，“承擔的風險要有上限”為第三原則。

5.2 PPP項目融資風險分擔模型

風險的分擔原則是否合理，在這里做一個簡單的模型。假設PPP融資項目中一共有n個項目參與方，面臨m 種風險，任何一方在獲得風險收益的同時也必須付出風險成本。為了簡便起見，假設融資各方的風險收益和風險成本均為其承擔風險的線性函數，即有：

其中：Yi表示第i方的風險收益，Ci表示第i 方的風險成本；Yij表示i方因承擔第j種風險而應該得到的收益權重；Cij表示i方因承擔第j種風險所付的成本權重；Rij表示i方所承擔得第j種風險。

顯然只有在風險收益減去風險成本還有剩余的情況下，對各參與方才有承擔風險的吸引力。我們將這個差額稱為風險剩余，記作Pi=Yi-Ci。融資風險分擔的目標是在風險一定的前提下，使各參與方的滿意度達到最大，也就是風險剩余整體最大化，即：

由此得出目標函數最優值：

最后的結論與分擔原則相符，即由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險，這樣可以使得各方風險剩余整體最大。

（一） PPP項目融資風險分擔框架

1、風險的初步分擔階段

風險的初步分擔發生在項目的可行性研究階段，通常這一階段是由公共部門來主導的，因為公共部門最了解當地經濟發展情況，最了解是否需要上馬一個項目。公共部門首先進行風險識別，之后進行風險分析，主要是計算風險的發生概率和風險發生時帶來的損害以及風險價值（風險價值=風險發生的概率×風險發生時帶來的損害）。

風險分析結束之后，公共部門根據分析風險的結果初步判斷哪些風險是在公共部門和私人部門控制力之內的，哪些是雙方風險控制力之外的，對于雙方控制力之外的風險，留待下一階段分擔，公共部門最有控制力的，風險是公共部門需要自留的，剩余的風險則需要轉移給私人部門的，至此，風險的初步分擔結束。

2、風險的全面分擔階段

(1)私人部門就第一階段的初步風險分擔結果進行自我評估一，主要評估其擁有的資源，據此判斷其對公共部門轉移給他的風險是否具有控制力。如果私人部門通過自我評估一確定對轉移給他的風險最有控制力，則進行相應的風險管理；反之，則返回風險分析階段。雙方控制力之內的風險主要根據風險分擔原則一進行分擔。

(2)分擔公共部門和私人部門控制力之外的風險。雙方經過談判確定風險分擔機制，之后私人部門計算風險價值并進行自我評估二，主要是評估其對風險的態度、擁有的資源，然后結合風險價值和自我評估二的結果提出風險補償價格。如果公共部門接受，則雙方進行相應的風險管理；反之，則重新談判，修改風險分擔機制。如此循環，最終雙方達成一致。雙方控制能力之內的風險主要根據風險分擔原則二進行分擔。

公共部門和私人部門分別就雙方控制力之內和控制力之外的風險分擔達成一致之后，雙方將簽訂合同，至此，風險全面分擔階段結束。

3、風險的跟蹤和再分擔階段

公共部門和私人部門簽訂合同后，項目的風險分擔就進入了風險的跟蹤和再分擔階段，這一階段的主要任務是跟蹤已經得到分擔的風險是否發生意料之外的變化或者出現未曾識別的風險，然后進行風險的再分擔。如果出現了未識別的風險，則按照風險初步分擔階段的方法分析和初步分擔風險。如果已經識別的風險發生了雙方預料之外的變化，則需要判斷這種變化對項目是否有害，如果這種變化是有害的，則根據風險分擔原則三啟動調整條款進行風險的再分擔；如果風險發生的變化對項目是有利的，則對項目進行“對稱性風險分擔”。所謂“對稱性風險分擔”就是合同在條款中規定，如果項目壽命期出現的變動（如原材料價格的下降時）帶來正面的影響即帶來收益時，允許雙方共同分享該收益。

結語：

我國經濟發展進入新時期, 城市化速度加快,城市公共基礎設施和公用事業的需求增加。在這種情況下，PPP融資模式的引入將緩解政府在公共基礎設施建設方面的壓力，可以有效減少公共財政負擔、優化財政支出配置、提高效率。但是, PPP模式本身并不是萬能的，充分的風險識別和合理公平的風險分擔是PPP項目成功的關鍵之一，公共部門和私人部門都應該本著雙贏的態度就項目的風險分擔進行談判。為保證公共部門和私人部門權利和義務的平衡，在合同中還應該設置調整條款，當出現對項目有利的變化時，要進行對稱性風險分擔。風險分擔作為風險管理的一個重要環節，應當貫穿項目合同期的全過程，公共部門和私人部門應該采用有效的措施管理各自分擔的風險并盡可能幫助對方管理風險，從而保證項目的正常進行。

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