北京市通州區糧食應急體系構建

（北京物資學院 物流學院，北京 101149）

1 引言

國以民為本，民以食為天，“為政之要，首在足食”。當前，國際國內兩個糧食市場互相滲透、互相影響，聯系越來越緊密[1]。中國是人口大國，不可避免地要面對糧食安全和應急保障的現實，糧食是關系到國計民生的重要商品，也是當今世界各國的重要戰略物資，糧食安全直接關系到社會的穩定和國家的安全。黨的十八大提出，要“確保國家糧食安全和重要農產品有效供給”；李克強總理指出，“糧安工程”要統一布局、統籌安排，要與糧食安全省長責任制銜接起來；《國家糧食安全中長期規劃綱要》（2008—2020年）指出：“重點大中城市要適當增加成品糧油儲備，做好糧油市場的應急供應保障”。通州區作為首都功能新載體、宜業宜居的綜合性新城市、首都城市副中心，正處于歷史發展機遇期。隨著通州新城的建設與發展，全區糧食總需求必將大幅度增加，也對糧食應急供給問題提出了更高的要求，因此，糧食行政管理任務進一步加重，構建糧食安全長效機制工作重要而緊迫，如不認真加以對待和采取有效措施，解決全區社會發展帶來的糧食問題，將直接危及社會的穩定和發展。

2 通州區糧食應急體系構建的背景分析

隨著北京城市副中心規劃建設的有序推進，通州的區域定位和功能定位也在發生深刻變化，這勢必會給通州區的糧食應急工作帶來新的挑戰和機遇。

2.1 潛在突發事件增加了糧食安全的隱患

通州位于北京東南部，地處北京市海拔最低的位置，河道密集，汛期易發生冰雹等氣象災害，表1即為通州區近15年自然災害統計情況。與此同時，重大公共衛生事件、重大事故災難和重大社會安全事件等也有可能發生。自然災害、公共疫情等突發事件的發生具有不可避免與難以掌控的性質，由于糧食是人類賴以生存的物質基礎，因此，這些突發事件一旦發生，就有可能導致社會糧食的有效需求急劇增大，造成人們心理恐慌，誘導人們對糧食進行盲目搶購，從而威脅通州區的糧食安全。而國際糧價大幅波動、境外市場異動等也會對本區糧食市場的供求關系產生一定影響，通州正在全面建設現代化國際新城，因大量流動人口涌入而導致的各類不確定性因素積聚，極大地增加了糧食安全的隱患。

表1 通州區近15年自然災害統計數據

2.2 區域發展定位的戰略性轉變增大了糧食安全的風險

隨著區域發展定位的戰略性轉變，一方面，區域產業結構轉型升級加快，以高端商務、行政辦公、文化旅游等為主的三大產業將是通州區未來發展的重點領域，在新的產業發展背景下，通州區糧食生產環境發生了較大的轉變，部分鄉鎮從原有的1.5萬畝耕地減少到僅余3千畝，耕地的使用模式也逐漸向觀光休閑農業、設施農業等都市型現代農業轉型，傳統種植結構在逐漸萎縮，糧食自給能力在逐漸下降，全區的糧食大部分都是從外省調入或者進口，對外部依存度很高，一旦外部糧價大幅波動，勢必引起本區糧食市場供求關系發生變動；另一方面，為順應新的功能區建設要求，通州區在疏解低端就業人口的同時，將承擔行政辦公區的服務職能，市屬行政事業單位的入駐遠期預計將帶動約40萬人疏解至通州[2]，整個區域范圍內的人口整體結構比例將發生較大轉變，在空間分布上，勢必會出現局部區域高度集中等人口分布失衡問題，伴隨著大量的糧食儲備庫和糧食加工廠被迫外遷的現實，原有的糧食流通結構模式已被打破，供需不匹配的結構性矛盾也日益突出。基于以上兩個方面，通州區所面臨的糧食安全風險系數在顯著提升，糧食應急保障工作不得不面對更加嚴峻的挑戰。

2.3 通州區對于構建糧食應急體系尚缺乏科學的總體規劃設計

通州區目前還沒有一套規范完整的糧食應急體系建設方案。2012年7月，龍卷風襲擊張家灣時，亟需250t救濟糧，但政府并沒有一套科學詳細的預案體系作支撐，因此，災害發生時，政府比較盲目，顯得無從下手，車輛和人員很難在短時間內調到位，整個過程都是臨時調度資源實行救援，再加上平時缺乏應急演練，造成應急效率低下，很難保證救援的及時性、有序性。借前車之鑒，為了保證在突發事件發生時，能夠快速準確高效地把糧食運抵事發地，通州區亟需建立起統一指揮、結構合理、反應靈敏、運轉高效、保障有力的糧食應急體系，從而為行政副中心職能的運作做好后勤保障。

2.4 交通設施的改善將給通州區糧食應急體系建設帶來新的發展機遇

目前通州的綜合交通規劃已納入全市交通總體規劃，各項重點交通設施建設已全面展開。特別是通州當前的路網密度為3.54km/km2，城六區是5 km/km2，根據規劃要求：“通州區未來的目標要高于中心城區的標準，‘十三五’末城市路網密度要力爭提升到9km/km2，達到世界一線城市水平，努力形成承載能力和輻射功能突出的綜合交通系統”。根據《北京市人民政府關于全面深化改革提升城市規劃建設管理水平的意見》，通州將構建一流的現代化城市交通網絡。路網格局的完善勢必會為糧食應急車輛提供更多的綠色通道，有助于提升糧食應急保障能力。

3 通州區糧食應急體系建設

糧食應急體系是政府在面臨突發性糧食供應緊缺、糧價大幅上漲的特殊狀況，即面臨所謂糧食不安全緊急事件時，為維護經濟社會穩定而建立的制止事件發生、消餌事件影響的宏觀調控體系[3]。根據《通州區糧食供給應急預案》中的糧食應急組織機構和糧食應急業務流程，分析糧食應急全鏈條各個環節，確定參與的主要對象，構建糧食應急體系如圖1所示。

圖1 通州區糧食應急體系圖

通州區糧食應急體系重點包括應急保障體系中的硬件系統和應急管理體系中的軟件系統。體系的總體目標是在糧食供給突發事件發生時，保證糧食能夠及時有效地送到災民手中，從而確保本區域糧食安全，維護社會和諧穩定。

3.1 應急保障體系

應急保障體系涉及整個糧食應急體系中的基礎設施、資金、人員等，主要包括以下15部分：（1）糧情監測系統。目前，以通州區糧食局價格監測為核心，建立了覆蓋全區9個網點的信息監測網絡，包括3個當地農貿市場、3個大型連鎖超市、1個糧油貿易公司、1個大米加工園區和1個收儲糧庫。（2）糧食供給突發事件預警系統。依據糧食供給突發公共事件可能造成的影響范圍、危害程度、發展趨勢和緊迫性等因素，劃定糧食應急預警級別，區內出現橙色或紅色預警情形時，區商務委立即進行調查核實，并及時以書面或電話等形式報告市糧食局和區應急辦。（3）通信網絡系統。區糧食供給應急協調工作小組辦公室需要與小組各成員單位、應急投放網點、運輸單位分別建立有效聯絡方式，形成覆蓋全區的應急指揮通信網絡。（4）指揮協調系統。由區糧食局牽頭，區委宣傳部、區發展和改革委員會、區糧油貿易公司等單位或機構主管負責人組成區糧食供給應急協調工作小組，指揮糧食應急相關工作。（5）新聞發布系統。區委宣傳部負責糧食應急時期的新聞宣傳工作，組織召開新聞發布會或通過媒體及時向社會公布市場動態和政府采取的措施，為妥善處置糧食應急事件營造良好的輿論環境。（6）動員響應系統。在啟動糧食供給應急預案的同時，及時進行不同程度的社會動員，發揮群策、群智與群力的作用，號召公民、法人及其他組織配合有關單位做好應急保障工作。（7）綜合統計分析系統。區統計局負責提供全區人口數量情況、全區年度糧食產量及分品種情況、全區人均糧食分品種消費情況，品種包括小麥、稻谷、玉米、薯類等其他糧食，為應對糧食安全事件提供基礎數據。（8）治安保障系統。通州公安分局制定相應的保障措施并組織實施，維護糧食應急供應場所和相關設施附近的社會治安；通州工商分局負責對各類糧食流通市場的行政監管，依法查處糧油銷售活動囤積居奇、欺行霸市、強買強賣等擾亂糧食供應市場秩序的違法違規交易行為，維護糧食市場秩序。（9）街鄉鎮應急演練系統。各鄉鎮街道辦事處應加強對應急工作人員的學習培訓，使其熟練操作運用計算機上的業務軟件和相關APP等，根據不同類型的突發事件進行模擬實操，盡快形成一支能夠應對可能出現的各類突發公共事件的專業化隊伍。（10）交通運輸保障系統。通州公安交通支隊負責建立應急糧食“綠色通道”，根據不同級別的糧食供給突發事件制定相應的道路暢通保障措施并組織實施，確保持有“北京市應急糧食運輸通行證”的車輛暢通行駛。（11）資金保障系統。區財政局負責在糧食風險基金的預算中安排資金，保證發生糧食供給突發事件時政府宏觀調控所需資金的調劑使用；中國農業發展銀行北京市通州區支行負責區應急儲備糧所需貸款及時、足額到位。（12）應急糧食儲備系統。應急糧食儲備系統具體包括糧食的收購、入庫、儲藏、出庫等環節，目前，各環節都在充分利用現代信息化物聯網手段達到延緩糧食品質劣變、降低糧食損失、損耗、防止糧食污染的目的。（13）應急糧食加工系統。糧食加工是指通過處理將原糧轉化成半成品糧、成品糧，或者將半成品糧轉化成成品糧的經營活動，其中，糧食加工設備是該系統的主要組成部分。（14）糧食應急物流系統。糧食應急物流系統貫穿整個糧食應急過程的始終，是連接糧食儲備庫、糧食加工廠和糧食應急投放網點的紐帶，相當于整個糧食應急體系的“血液”。（15）糧食應急投放系統。糧食應急投放網點作為糧食應急鏈的下游，是確保糧食安全、高效到達消費終端的重要環節。目前，通州區應根據糧食應急的現狀，把優化糧食應急投放網絡作為關鍵，盡快建立和健全全區糧食應急投放系統，加強糧食應急投放能力建設。

3.2 應急管理體系

應急管理體系涉及整個糧食應急體系中的組織機構、檢查評估、績效考核等，主要包括以下6部分：（1）糧食應急預案系統。糧食應急預案是指政府在判斷和評估糧食不安全緊急事件發生的可能性、發生過程、事件后果及影響程度的基礎上，提前制定應對糧食不安全緊急事件的合理規劃，它是對糧食應急管理機構與職責、人員、技術、裝備、設施、物資、救援行動及其指揮與協調等方面預先做出的安排[4]。（2）督察檢查系統。區技術質量監督局負責對糧食生產加工企業進行監管，嚴肅查處生產企業以假充真、以次充好、摻雜使假等違法行為；區食品藥品監管局負責對糧食加工、銷售環節以及成品糧儲存中的衛生狀況進行監督檢查。（3）獎懲系統。在糧食應急工作中，針對各成員單位的表現，設立相應的獎懲機制。對能夠聽從指揮、服從管理、表現優異的單位或個人給予獎金并張榜公布，對拒不服從領導、玩忽職守、以假亂真等惡劣行為給予批評，情節嚴重者，依照國家有關法律法規處理。（4）評估系統。突發事件應急處置工作結束后，承擔事件處置工作的各相關職能部門、實施主體等單位及時對應急處置的效果進行評估、總結，并將報告報送區糧食供給應急協調工作小組辦公室，對應急預案執行中發現的問題，要研究提出改進措施，進一步完善糧食應急系統。（5）投放網點管理系統。區糧食局需對糧食應急投放網點進行全面日常管理、指導、督促、檢查、考核和服務，并督促各鄉鎮街道辦事處定期對其進行應急演習培訓；在應急狀態時，負責做好應急行動部署，向應急投放網點下達糧食投放任務，指導督促應急投放網點按時、按質、按量完成承擔的糧食投放任務。（6）投放網點考核評價系統。通州區糧食局需對各投放網點每年組織一次年終考核，對各網點每年的工作業績、工作能力、工作態度、信息化建設程度和人員培訓力度等進行全面綜合考評，年度考評作為計算年終獎勵、是否續用的依據。

[參考文獻]

[1]陳學坪.加強糧食應急保障體系建設的思考[J].糧食科技與經濟,2010,(6).

[2]王紅茹.從6平方公里到155平方公里，再到906平方公里,通州全境納入“北京城市副中心”[J].中國經濟周刊,2016,(5):9.

[3]諾曼R,奧古斯J.危機管理[M].北京：中國人民大學出版社,2003.

[4]郭曉東.完善我國糧食應急體系的對策探討[J].經濟縱橫,2011,(12).