差異化土地供給下養老設施規劃探析
——以沈陽市沈河區養老設施規劃為例

文/沈陽市規劃設計研究院 郭大奇

0 引言

我國已進入老齡化社會，國家對養老服務設施建設高度重視，相繼出臺了《關于加快發展養老服務業的若干意見 》《關于推進城鎮養老服務設施建設工作的通知》等。遼寧省沈陽市為進一步推進養老服務綜合改革試點工作，促進養老服務業發展，出臺了《遼寧省關于加快發展養老服務業的實施意見》《沈陽市關于加快發展養老服務業的實施意見》《沈陽市人民政府關于落實差別化用地政策的實施意見》等措施。

沈河區隸屬于沈陽市老城區，位于沈陽東部三環內，是沈陽的政治、商貿、金融及文化中心，也是沈陽老齡化的重心（見圖1）。2016年，沈河區老齡化率達24.7%，遠高于全國老齡化率16.5%和沈陽市老齡化率22%，老齡化趨勢明顯。如何有效應對老齡化挑戰，完善養老服務設施，緩解養老難問題已迫在眉睫。

根據老年人生理特征的不同，養老模式可分為機構養老、社區養老和居家養老3種。因居家養老主要針對生活自理的老年人，以家庭式養老為主，只需社區養老設施提供社會化服務協助，無需獨立場所，故本研究重點關注機構養老和社區養老的服務設施規劃設計。

圖1 沈陽市沈河區區位及面積示意

1 現狀問題

沈河區行政區劃總面積58km2，含15個街道、111個社區。2016年末，人口總量為71.2萬，老年人口約17.6萬，老年人口比例達24.7%。

1.1 機構養老設施總量不足、分布不均、等級規模低

2016年末，沈河區養老機構共12家，總床位數1840，每千名老人10.5張床位，距《沈陽市人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》中千名老人不少于35張床位的標準尚有很大差距，設施供給不足，現狀設施分布內疏外密，空間分布失衡，雖平均每個機構有155張床位，但絕大部分機構床位數少于100，缺少大規模機構養老設施。

1.2 社區養老設施服務覆蓋率低，設施規模小、功能不完善、服務質量差

2016年末，沈河區已建成6個區域性居家養老服務中心，服務南塔、泉園等5個街道，總用地面積約1.15hm2，總建筑面積約10200m2，區域性居家養老服務中心的街道覆蓋率約40%，未達到標準要求；沈河區已完成91處社區日間照料站建設，在全區111個基層社區中，社區覆蓋率達82%。日間照料站覆蓋率雖高，但尚未實現社區全覆蓋，普遍存在站點規模小、服務質量差、使用功能不完善等問題，距國家提出的“六助”專業化服務及康體保健、文化娛樂等功能要求差距較大。

2 規劃方法

2.1 養老設施規模體系：明標準建體系

2.1.1 機構養老設施千人指標

如表1所示，通過對國家及地方養老設施標準的相關指標分析，研究北京、上海、廣州、深圳等典型城市的千位老人床位數指標。考慮到沈河區老城區內養老設施基礎較差，可利用的土地供給有限，為提高可操作性，確定沈河區千人指標標準的下限為35床/千名老人（見表2）。

2.1.2 機構養老設施規劃指標體系

對比北京、深圳、南京等典型城市養老設施指標，在滿足養老規范要求基礎上，分析養老設施的建設規模及用地面積，結合沈陽老城區養老設施和土地供給情況，按照服務等級規模，確定市級、區級、街道級養老設施建設用地規劃的指標體系（見表3~5）。其中，規模大的市級機構養老設施建設標準取標準值45m2/床，規模較小的區級和街道級養老設施建設標準取標準下限40m2/床。

2.1.3 社區養老設施規劃指標體系

社區養老設施規劃指標包括區域性居家養老服務中心指標和社區日間照料站指標。依據《老年人居住建筑設計標準》《關于涉老工作指標的通知》等相關技術標準，確定社區養老設施規劃指標。區域性居家養老服務中心規劃建設標準為：每1~1.5萬人設置1處服務設施，且每個街道至少設置1處建筑面積400~600m2的服務設施，以現有養老機構或大型社區養老服務設施為依托，可采用新建、改擴建等方式。社區日間照料站規劃建設標準為：每0.5萬人設置1處日間照料站，且每個社區至少設置1處建筑面積150~200m2的日間照料站，活動場地≥50m2，休息室≥20m2，可結合社區用房、社區衛生站建設。

2.2 養老設施空間布局模式：分層級優布局

不同類型的養老設施功能及空間布局不同。

1）機構養老設施 結合所在區域的人口和養老設施發展需求，采用多級網絡化的空間布局方式。機構養老設施分為“市級—區級—街道級”，以市級設施為核心形成層級式網絡化的養老服務空間體系，各層級養老設施相互協調、補充利用，確保機構養老設施服務的多元化和設施的使用率及覆蓋率，以滿足不同的養老需求。機構養老設施中的市級養老設施功能配置齊全，設施建設按老年人自理能力分為老人部、護老部、護養部，同時兼顧示范和人才培養功能，可為老年人提供生活起居、餐飲服務、文化娛樂、醫療保健及護理服務，且要求有獨立的場地和院落，一般與綜合醫院、門診部的距離應≤5km，可結合養老地產、綜合性養老機構設置，建設規模一般≥1000床，用地面積≥4.5hm2（見圖2）。

表1 國家及地方養老設施標準相關指標

表2 典型城市養老設施千人床位數指標

表3 市級機構養老設施建設規模標準

表5 街道級機構養老設施建設規模標準

2）區級養老設施 依托市級設施，根據功能需求設置養老部、護老部、護養部，每處建設規模≥300床，用地面積≥1.2hm2，有獨立場地。

3）街道級養老設施 可與區域性居家養老服務中心、社區衛生服務中心集中設置，須置于首層且有方便出入口，每處建設規模一般≥30床，用地面積≥0.12hm2。

4）社區養老設施 分為區域性居家養老中心和社區日間照料站，采用中心發散式的空間布局，每個街道至少設置1處區域性居家養老服務中心，并以社區為基本單位，每個社區設置1個日間照料站。處于中心地位的區域性居家養老服務中心，在滿足助餐、助浴、助潔、助行、助急、助醫等功能的基礎上，還可兼顧教育培訓、體檢康復、權益維護、社團服務、信息交流等功能，并為周邊日間照料站提供管理和服務，形成功能上的輻射與交流，區域性居家養老服務中心與日間照料站相互依托，既能彌補社區服務的不足，又能發揮規模效應。

Nutrien表示，由于拉丁美洲對鉀肥需求量較大，2018年全球鉀肥銷售量可能突破新紀錄，總量將會達到650萬噸-670萬噸。

2.3 養老設施區域空間資源優化：梳資源籌空間

本研究在梳理區域土地資源基礎上，結合沈陽“一環內、一環外”可開發利用土地資源供給的差異性，從全區養老設施總量平衡、統籌布局角度出發，平衡老城區一環內與一環外的養老資源，使機構養老設施床位數的總量達標，對養老設施供給有困難的區域可采用轉移支付的形式助其達標。

1）老城區一環內 養老設施布局方面，由于土地資源緊缺，建議以新建占地面積和床位數較少的街道級機構養老設施為主，提高覆蓋率，機構用地可與社區綜合服務中心、衛生服務中心集中設置，達到集約和節約利用土地的目的。

2）老城區一環外 養老設施布局方面，由于土地資源供給相對充足且環境相對優越，建議新建占地面積和床位數較大的區級、市級養老機構；鼓勵發展養老地產，作為機構養老的有力補充，可采用“醫康養”結合的方式，設置大型綜合設施，包括一站式退休養老社區（CCRC）、養老社區、養老公寓等，并按照鄰近公共交通設施、醫療衛生設施、公園綠地、生活配套設施和大型居住區，遠離厭惡型設施的要求，在空間上合理布局養老機構（見圖3）。

圖2 機構養老設施布局

圖3 養老設施差異化空間布局建設要求

2.4 養老設施需求預測與布局：測需求配設施

2.4.1 人口規模預測

本規劃僅針對沈河區本地戶籍的老年人，人口基數定為2016年戶籍人口71.20萬人。綜合分析近5年的沈河區人口變化趨勢，總體看來，人口總數呈逐年緩慢下降趨勢，年均綜合增長率約-0.20‰，老年人口呈逐年上漲趨勢，年均綜合增長率約2.00‰，老齡化率逐年上升。結合老年人口年均綜合增長率和老年人口比重年均增長率，基于沈河區現狀總人口和老年人口發展趨勢，預測截至2020年沈河區總人口為70.60萬，60歲以上老年人口為18.20萬，老齡率為25.70%。

2.4.2 機構養老設施布局

根據預測的老年人口數以及規劃的千人指標，計算出沈河區2020年共需床位6366張，現狀保留床位1840張，周邊地區可供床位3135張，規劃需增床位1391張。依據新增床位數及建設標準，結合存量土地供給情況，沈河區養老設施用地面積至少為6.00hm2（見表6）。①共配置16處養老機構，其中街道級設施共13處、新建2處分別選址于五里河街道和泉園街道，消除了服務盲區，提高了街道覆蓋率；②區級設施共2處、新建1處；③市級設施新建1處，2處新建機構設施選址均位于二環外的馬官橋街道，其土地資源供給相對充足，環境優越，適宜建設較大型養老設施（見圖4）。

表6 沈河區養老設施規模需求預測

圖4 沈河區機構養老設施空間布局

至2020年末，按照街道全覆蓋的目標要求，①沈河區15街道每個街道配建1個服務中心，區域性居家養老服務中心共需配置15個，其中保留現狀6個，新增9個；②社區日間照料站，按照111個基層社區各設置1處日間照料站的配建目標，共需配建111個日間照料站，其中，保留現狀91個，新增20個（見圖5）。

圖5 沈河區社區養老設施空間布局

2.5 實施保障機制：重實施強保障

1）規劃控制方面 為保障養老設施建設的可實施性，將《沈河區養老設施布局規劃》研究成果納入沈陽市控制性詳細規劃單元中，提前預留設施用地，對獨立占地的養老項目，按照社會福利設施用地嚴格控制，并彈性調整空間位置。對合建的養老設施項目，在規劃編制、調整、審批程序中，可按照既有程序予以簡化。

2）規劃管理方面 采用“住宅用地＋養老設施用地”的土地供應模式，將機構養老設施和社區養老設施按相應比例納入土地出讓條件中，根據居住用地招拍掛程序正常出讓，項目建成驗收后，根據養老設施配建標準及運營管理情況，發放相關許可證，并返還相應土地出讓金。對新建住宅小區，其內建設的非營利性居家養老設施的建筑面積不計入成交地塊的容積率；對已建成的住宅小區，經業主同意且滿足規劃要求，可增加非營利性居住養老服務設施，其建筑面積不計入地塊容積率且不增加土地價格。

3 結語

針對已進入深度老齡化社會的沈陽老城區養老設施現實問題，本研究結合其空間分布特征及政策要求，對標典型城市，挖掘存量空間，從建設規模、空間格局、功能需求3方面分析，因地制宜地制定養老設施建設標準，優化空間布局，提出“一套”建設標準（建設規模體系標準）、“兩類”分類類型（機構和社區養老設施）、“三層”等級體系（市級、區級及街道級）、“兩區”差異化空間（一環內、一環外）的養老設施布局方法，探索具有實操性的保障機制，推動養老設施空間引導與落實，構建以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系，有效推進沈陽老年宜居和友好城市的建設，幫助老年人提高幸福感和歸屬感。

參考文獻：

[1] 羅翔，嚴己.探索養老服務設施規劃的“浦東模式”[J].上海城市規劃，2013（3）：107-112.

[2] 詹運洲，吳芳芳.老齡化背景下特大城市養老設施規劃策略探索——以上海市為例[J].城市規劃學刊，2014（6）：38-45.

[3] 楊國霞，沈山，孫一飛.持續照護社區養老設施構成體系與其配建研究[J].城市規劃，2015（12）：73-79，114.

[4] 夏仁寶，馬旭新，夏經緯.如何讓“老舊”樓房安度晚年[J].施工技術，2016（S1）：871-876.

[5] 王曉亮，徐聰藝，李桂文.“持續照護”老人社區的適宜性設計[J].華中建筑，2011（8）：179-182.

[6] 王曉朦，胡惠琴.日本利用舊建筑開設養老設施對我國的啟示[J].城市住宅，2017（11）：27-31.

[7] 劉飛龍，王秋加，文成彥.綜合型高端養老社區的建筑特點[J].城市住宅，2017（11）：36-39.

[8] 李慶麗，李斌.養老設施內老年人的生活行為模式研究[J].時代建筑，2012（6）：30-36.