內蒙古生態保護紅線劃定建議

王玉華 蘇金華 布仁圖雅 陶賽喜雅拉圖 姜慧敏

摘要：劃定并嚴守生態保護紅線已上升為國家戰略，是改革生態環境保護管理制度，推進生態文明建設的重要任務，體現了我國以強制性手段實施嚴格生態保護的政策導向。本文基于生態保護紅線劃定技術指南要求和內蒙古生態環境特征，開展了內蒙古生態系統服務功能和生態環境敏感性評估，并結合內蒙古各類規劃，提出了內蒙古生態保護紅線劃定的幾點建議，為紅線劃定方案的確定提供借鑒與參考。

關鍵詞：生態保護紅線；生態屏障；生態安全格局

中圖分類號：X32-013 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2018）03-0001-04

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.03.001

Abstract： Drawing and adherence to the ecological protection red line has been the national strategy and important task of reforming protective management system of ecological environmental protection and ecological civilization construction that embodies policy direction which by compulsory means to implement to ecological protection.Based on the technical guide requirements of ecological protection red line and characteristics of ecological environment in Inner Mongolia，carrying out the accessment of ecosystem service functions and the ecological environment sensitivity.And combining all kinds of projections to put forward some suggestions of the red line defined ecological protection in Inner Mongolia that can offer reference to define the red line defined scheme.

Key Words： Ecological protection red line ； Ecological barrier ；Ecological security pattern

生態保護紅線是指在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域，是保障和維護國家生態安全的底線和生命線[1]。劃定生態保護紅線，對于維護生態安全格局、保障生態系統功能、支撐經濟社會可持續發展具有重要作用。《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》《中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《生態文明體制改革總體方案》《關于國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要的決議》中均在生態文明制度建設中明確提出了劃定并嚴守生態保護紅線[2、3]。2014年5月，新修訂的《中華人民共和國環境保護法》出臺，明確規定“國家在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護[4]。2017年2月7日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》（廳字〔2017〕2號）中明確要求2017年年底前，京津冀區域、長江經濟帶沿線各省（市）劃定生態保護紅線；2018年年底前，其他省（區、市）劃定生態保護紅線[5]。內蒙古自治區作為我國北方重要生態安全屏障，其戰略地位十分重要。本文以守住自治區重要生態空間，構建自治區生態安全格局，維護和改善生態系統功能為目標，提出內蒙古自治區生態保護紅線劃定的一些建議。

1 劃定工作背景

內蒙古自治區位于祖國北部邊疆，呈狹長條帶狀由東北向西南斜伸，東西長2400km，南北寬1700km，地跨“三北”（東北、華北、西北），總面積為118.3萬km2，占全國土地面積的12.3%，是我國北方重要生態安全屏障。內蒙古自治區地域遼闊，大體上是以高原地貌為主，東北與中部有大興安嶺和陰山山脈構成內蒙古高原的外緣平地，南部有鄂爾多斯高原與黃土高原相連接，東部的西遼河流域是松遼平原的一部分[6]。由于地理位置和氣候的限制，內蒙古生態環境敏感脆弱，氣候干旱化、土地沙漠化、水土流失、草場退化等生態問題使內蒙古生態環境保護面臨嚴峻考驗。特別是，近年來內蒙古發生著巨大的變化，經濟持續快速增長、城鎮化進程加快、資源開發力度的增大、生態環境受到一定的沖擊。劃定生態保護紅線，保障生態安全，對自治區構筑祖國北方生態屏障意義重大[7]。

2 劃定的工作原則

2.1 科學性原則

以構建國家生態安全格局為目標，采取定量評估與定性判定相結合的方法劃定生態保護紅線。在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，按生態系統服務功能重要性、生態環境敏感性識別生態保護紅線范圍，并落實到國土空間，確保生態保護紅線布局合理、落地準確、邊界清晰。

2.2 整體性原則

統籌考慮自然生態整體性和系統性，結合山脈、河流、地貌單元、植被等自然邊界以及生態廊道的連通性，合理劃定生態保護紅線，應劃盡劃，避免生境破碎化，加強跨區域間生態保護紅線的有序銜接。

2.3 協調性原則

建立協調有序的生態保護紅線劃定工作機制，強化部門聯動，上下結合，充分與主體功能區規劃、生態功能區劃、水功能區劃及土地利用現狀、城鄉發展布局、國家應對氣候變化規劃等相銜接，與永久基本農田保護紅線和城鎮開發邊界相協調，與經濟社會發展需求和當前監管能力相適應，統籌劃定生態保護紅線。

2.4 動態性原則

根據構建國家和區域生態安全格局，提升生態保護能力和生態系統完整性的需要，生態保護紅線布局應不斷優化和完善，面積只增不減。

2.5 可行性原則

生態保護紅線劃定應與經濟社會發展需求和當前監管能力相適宜，預留適當的發展空間和環境容量空間，切合實際確定生態保護紅線面積規模并落到實地。

3 劃定技術方法

紅線劃定方法主要依據《生態保護紅線劃定指南》 （環辦生態〔2017〕48號）中的相關技術要求[8]，結合自治區各類規劃和生態環境特征，既梳理自治區重要生態空間，也同時開展生態系統功能和敏感性評估，綜合疊加后提出紅線劃定建議方案。

3.1 生態保護紅線劃定范圍識別

依據《全國主體功能區規劃》《全國生態功能區劃》《全國生態脆弱區保護規劃綱要》《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃》等國家文件和地方相關空間規劃，結合經濟社會發展規劃和生態環境保護規劃、生態環境質量調查評估結果，識別生態保護的重點區域，確定生態保護紅線劃定的重點范圍。

3.2 生態保護重要性評估

在國土空間范圍內，按照資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價技術方法，開展生態功能重要性評估和生態環境敏感性評估，確定水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙等生態功能極重要區域及極敏感區域，納入生態保護紅線。

3.3 生態保護紅線劃定方案確定

對不同類型生態保護區域進行空間疊加，形成生態保護紅線建議方案。根據生態保護相關法律法規與管理政策，土地利用與經濟發展現狀與規劃，綜合分析生態保護紅線劃定的合理性和可行性，最終形成生態保護紅線劃定方案。

4 重要生態空間規劃

4.1 重點生態功能區

截至2016年，內蒙古列入國家重點生態功能區共有8個區域，分別為大小興安嶺森林重點生態功能區、呼倫貝爾草原草甸重點生態功能區、科爾沁草原重點生態功能區、錫林郭勒草原草甸重點生態功能區、渾善達克沙漠化防治重點生態功能區、陰山北麓草原重點生態功能區、黃土高原丘陵溝壑水土保持重點生態功能區、阿拉善沙漠化防治重點生態功能區，共涉及43個縣域，覆蓋面積74.97萬km2，占全區土地面積的65.57%。以上數據來源于《全國主體功能區規劃》和《全國生態功能區劃（修編版）》《國務院關于同意新增部分縣（市、區、旗） 納入國家重點生態功能區的批復》等[9-11]規劃中的各類重點及重要生態功能區。

4.2 生態敏感區/脆弱區

陸地生態敏感區/脆弱區主要包括《全國生態功能區劃（修編版）》《全國主體功能區規劃》及《全國生態脆弱區保護規劃綱要》的各類生態敏感區/脆弱區，具體包括水土流失敏感區、土地沙化敏感區、干旱與半干旱生態脆弱區等[10]。

規劃中列出我區沙化土地敏感區和水土流失敏感區面積15.84 km2；林草交錯生態脆弱區、農牧交錯脆弱區、西北荒漠綠洲脆弱區等脆弱區面積48.10萬km2。敏感區和脆弱區（去重疊）總面積58.39km2，約占國土面積的51%。

4.3 禁止開發區

禁止開發區包括自然保護區、文化自然遺產、風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園、重要濕地、飲用水水源地等。截止2015年底，內蒙古分布有182處自然保護區，其中國家級29處，自治區級60處，盟市級23處，旗縣級70處，保護區總面積12.64萬平km2，占國土面積的10.71%。世界文化遺產1處（元上都遺址）。全區風景名勝區3處，其中國家級1處（扎蘭屯風景名勝區），自治區級2處（希拉穆仁風景名勝區、輝騰錫勒風景名勝區）。森林公園53處，其中國家級29處，自治區級23處、盟市級1處。地質公園共 12 處，其中世界級地質公園 2處、國家級地質公園3處、自治區級地質公園7處。重要濕地共16處， 其中國際重要濕地 2處，國家重要濕地7處，國家濕地公園試點7處。全區重要飲用水水源保護區有 49 處，其中第一至第三批全國重要飲用水水源地5處。以上禁止開發區來源于《內蒙古自治區主體功能區劃》《內蒙古自治區人民政府關于自治區主體功能區規劃的實施意見》中公布的禁止開發區名錄[12、13]。

4.4 生物多樣性保護優先區域

《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃（2011-2030）》中劃定了35個生物多樣性保護優先區域，內蒙古境內有5個，分別為大興安嶺生物多樣性保護優先區域、呼倫貝爾生物多樣性保護優先區域、松嫩平原生物多樣性保護優先區域、西鄂爾多斯-賀蘭山-陰山生物多樣性保護優先區域、錫林郭勒草原生物多樣性保護優先區域[14、15]，覆蓋面積267188.23 km2，占國土面積23.33%。

4.5 北方重要生態安全屏障區域

內蒙古是我國北方重要生態安全屏障區，生態地位凸顯，自治區政府從自身區域生態保護建設角度編制并發布《自治區構建北方重要生態安全屏障規劃綱要（2013-2030）》，系統地闡述并規劃了內蒙古生態安全屏障區，以大興安嶺、陰山山脈、賀蘭山山地為骨架，構成全區的“生態脊梁”；森林生態系統、草原生態系統、荒漠生態系統、濕地生態系統、農業生態系統、城市生態系統六個主要類型構成了我區生態屏障的復合生態系統，具體劃分為大興安嶺生態屏障、陰山生態屏障、黃土高原丘陵溝壑水土保持區、沙地防治區、沙漠防治區[16]，屏障區面積532447.8 km2，占國土面積46.49%。

5 生態服務功能重要性評估

生態系統服務功能是指生態系統與生態過程所形成及所維持的人類賴以生存的自然環境條件與效用，它不僅給人類提供生存必需的食物、醫藥及工農業生產的原料，而且維持了人類賴以生存和發展的生命支持系統。本文評估了內蒙古生態系統的水源涵養、防風固沙功能、土壤保持、生物多樣性維持等四類功能。

評估結果表明，內蒙古水源涵養功能極重要區面積為20.49萬km2，占全區土地面積的28.50%，主要分布在大興安嶺森林覆蓋區及西遼河流域；重要區面積為17.17萬km2，約占全區土地面積的23.88%，主要分布在呼倫貝爾草原、錫林郭勒草原東部及鄂爾多斯市西南部。內蒙古防風固沙功能極重要區面積為21.55萬km2，占全區土地面積的18.22%；重要區面積23.76萬km2，占全區土地面積的20.08%，主要分布在科爾沁沙地、渾善達克沙地、呼倫貝爾沙地、毛烏素沙地、烏珠穆沁沙地及阿拉善高原東部、陰山北麓草原區。

內蒙古土壤保持極重要區總面積為5.37km2，占全區土地面積的4.69%，主要分布于大興安嶺、陰山山脈周邊區域；重要區總面積為7 .18 萬km2，占全區面積的6.27%，分布于伊金霍洛旗-清水河一帶的黃土丘陵區。內蒙古生物多樣性維持極重要區面積為27.85萬km2，占全區總面積的24.30%，主要包括大興安嶺林區、呼倫貝爾、遼西平原大青溝、賀蘭山、陰山、阿拉善荒漠綠洲等地區；重要區面積為9.27萬km2，占全區總面積的8.10%，主要分布在極重要區周圍和燕山北麓。

綜合疊加四類生態系統服務功能，極重要和重要區面積分布為49.32萬km2和33.03萬km2，分別占全區土地面積的43.04%和28.83%。

6 生態敏感性評估

內蒙古水土流失面積11.29萬km2，約占全區土地面積的9.85%。極敏感和敏感區面積分別為1221.46 km2、6567.29 km2，占水土流失總面積的1.08%、5.82%。水土流失極敏感區域主要位于伊金霍洛旗-清水河、大興安嶺東側林草交錯區、陰山林草交錯邊緣地帶。

內蒙古土地沙化面積為52.27萬km2。其中，沙漠戈壁的面積為18.08萬km2，占總沙化面積的34.59%；極敏感沙化面積為7.77萬km2，占總沙化面積的14.87%；敏感沙化面積為14.99萬km2，占總沙化面積的28.69%。內蒙古沙化總體上呈現西部沙化比較嚴重，與沙漠分布有密切的關系，分布有巴丹吉林、騰格里和烏蘭布和三個大型沙漠，內蒙古自治區中部為鄂爾多斯高原北部為庫布齊沙漠，中部為毛烏素沙地，因此導致這些地區沙化比較嚴重。

全區土地敏感性（水土流失與土地沙化）總面積為61.49萬km2，約占全區土地面積的53.66%，其中極敏感區域面積78921.46 km2，敏感區面積156467.29 km2，分別占全區土地面積的6.68%、13.22%。

7 生態保護紅線劃定建議

7.1 建議劃定面積

自治區生態保護紅線區域建議劃定面積29.5萬～35.5萬 km2之間，約占全區土地面積的25%～30%。自治區作為祖國北方重要生態安全屏障，生態區位重要，各類重要生態功能區占地面積較大。將各類規劃中的重點生態功能區、禁止開發區、生物多樣性優先區、敏感脆弱區等進行空間疊加，去重疊后重要生態空間約占全區土地面積的75%以上。生態系統服務功能重要性評估結果顯示極重要和重要區面積分布為49.32萬km2（43.04%）和33.03萬km2（28.83%）。敏感性評估結果顯示，全區土地敏感性（水土流失與土地沙化）總面積為61.49萬km2，約占全區土地面積的53.66%。極敏感區域面積7.89萬 km2（6.68%）和敏感區面積15.65 km2（13.22%）。

根據重要生態區域和生態系統評估結果疊加分析（去重疊），內蒙古可納入紅線區域的重要生態空間約為54.5萬km2，占國土面積的46%。考慮到紅線區域與經濟社會發展相協調，扣除城鎮、經濟開發區、集中工礦區等人類活動強度較大區域，同時考慮細小圖斑的剔除，因此建議內蒙古生態保護紅線劃定面積29.5萬～35.5萬 km2之間，約占全區土地面積的25%～30%。

7.2 劃分類型

自治區生態保護紅線功能可劃分水源涵養生態保護紅線區、防風固沙生態保護紅線區、生物多樣性維護生態保護紅線區及重要河流、湖泊、濕地生態保護紅線區。水源涵養生態保護紅線區包括大興安嶺水源涵養與生物多樣性維護生態保護紅線區、遼河源水源涵養生態保護紅線區、京津冀北部水源涵養生態保護紅線區。

防風固沙生態保護紅線區包括呼倫貝爾草原防風固沙生態保護紅線區、錫林郭勒草原防風固沙生態保護紅線區、陰山北部防風固沙生態保護紅線區、科爾沁沙地防風固沙生態保護紅線區、渾善達克沙地防風固沙生態保護紅線區、毛烏素沙地防風固沙生態保護紅線區、騰格里沙漠防風固沙生態保護紅線區、巴丹吉林沙漠防風固沙生態保護紅線區、黑河中下游防風固沙生態保護紅線區。生物多樣性維護生態保護紅線區包括西鄂爾多斯-賀蘭山-陰山生物多樣性維護生態保護紅線區、松嫩平原生物多樣性維護生態保護紅線區。重要河流、湖泊、濕地生態保護紅線區包括黃河流域生態保護紅線區、西拉木倫河流域生態保護紅線區、鄂爾多斯遺鷗國際重要濕地生態保護紅線區、岱海湖泊濕地自然保護區生態保護紅線區。水源涵養生態保護紅線區、防風固沙生態保護紅線區、生物多樣性維護生態保護紅線區及重要河流、湖泊、濕地生態保護紅線區在整個紅線區域內的面積比例大致為16%、26%、2.5%、0.3%，生態功能上以水源涵養和防風固沙為主。

7.3 自治區生態保護紅線與主體功能區劃的關系

城鎮空間、農業空間、生態空間并列為國土三大空間。習近平總書記在中央政治局第六次集體學習時講話強調，生態紅線的觀念一定要牢固樹立起來，嚴格按照優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發的主體功能定位，劃定并嚴守生態保護紅線，構建科學合理的城鎮化推進格局、農業發展格局、生態安全格局，保障國家和區域生態安全，提高生態服務功能。劃定指南中明確要求自治區級以上禁止開發區劃入生態保護紅線，初步統計自治區316處禁止開發區中有181處進入紅線，限制開發區中的46.5%納入紅線區域，重點開發區內劃定的紅線區域很少，主要是禁止開發區的形式納入紅線，因此，內蒙古紅線劃定與主體功能定位發展思路是基本吻合的。

7.4 借力生態保護紅線劃，推動自治區“空間規劃”和“多規合一”進程

十八大以來，國家層面先后出臺一系列強有力的政策措施，大力推進我國空間規劃體系改革。目前我國的國土空間規劃體系是以主體功能區規劃為基礎，全面摸清并分析國土空間本底條件，劃定城鎮、農業、生態空間以及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界（ “三區三線”），注重開發強度管控和主要控制線落地，統籌各類空間性規劃，為實現“多規合一”、建立健全國土空間開發保護制度。劃定并嚴守生態保護紅線是實施國土空間用途管制的重大支撐[17]。內蒙古生態保護紅線劃定工作已經全面啟動，2018年底前完成并公布。生態保護紅線劃定后將成為各類規劃的基礎，因此將有力推進自治區空間規劃和多規合一的戰略部署，有利于我區建立健全統一銜接的空間規劃體系，提升自治區國土空間治理能力和效率。

參考文獻

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收稿日期：2018-02-02

作者簡介：王玉華（1980-）女，工程師，研究方向為生態監測。