如何一子下活滿盤棋宅基地“三權分置”要過三關

王立彬

3000萬畝！

這是全國農村居民點閑置用地大致面積。中國社會科學院農村發展研究所《中國農村發展報告（2017）》指出，新世紀第一個10年，農村人口減少1.33億人，農村居民點用地反而增加了3045萬畝，相當于現有城鎮用地規模的1／4。每年因農村人口轉移，新增農村閑置住房5.94億平方米，折合市場價值約4000億元。

說一千道一萬，中央一號文件提出宅基地“三權分置”，目標就是盤活這筆巨額閑置財富。

“宅基地制度改革是止住鄉村衰敗、活化村莊的關鍵。”最近3年帶隊跟蹤調研宅基地制度改革的中國人民大學劉守英教授說。

從理論到實踐，宅基地“三權分置”實施推廣要過好三關。

這筆財富是誰的：夯實確權關

“以前家里只有土地使用權證，房子沒有任何手續，現在終于有了政府正式的證書，就像是吃下了一顆定心丸。”近日，廣西壯族自治區欽州市欽北區橫嶺村村民高朝仕拿到欽州市國土資源局頒發的《中華人民共和國不動產權證》，激動地說。

這是欽州市第一本農宅房地一體的不動產權證書，標志著欽州市集體土地確權登記發證工作步入新的階段。

機構改革前，國土資源部提供的數據顯示，目前全國農村宅基地登記發證率達到82%，集體建設用地登記發證率達到76%。但實際工作中存在基層認識不到位，政府缺少積極性，農民熱情度不高以及農村土地權屬歷史遺留問題多，一些宅基地“批小占大”等問題。

“交換的前提是產權清晰。‘三權分置’必須建立在權屬清晰的基礎上。否則，既有問題將更加復雜，新的麻煩也會不斷產生。”國家行政學院教授劉銳說，“三權分置”要做好確權這項基礎性工作。宅基地確權需要準確把握法律法規和政策規定，不能“一刀切”，不能讓違法違規者通過“三權分置”獲取超額利益。要處理好違法違規宅基地占有者、合法宅基地權利人以及因各種客觀原因沒有取得宅基地的農民之間的利益平衡。

“三權分置”意味著土地資產價值釋放，只有確權合法公平，才能不讓違法、不公的結果不斷放大，避免為農村和諧穩定和有序治理埋下新的隱患。

法源要說清一二三：過好法理關

“資格權是什么東西？”很多人不約之問，恰恰問到了制度創新的核心問題上。

根據中央一號文件，我國將完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。

“這是一項重大的理論和實踐創新，為深化改革指明了方向。”時任國土資源部部長姜大明說，當務之急是各地在改革試點中要認真開展宅基地“三權分置”特別是農戶資格權的法理研究，探索宅基地“三權分置”的具體實現形式。

姜大明說，2018年是修改土地管理法關鍵年份，按照邊試點、邊總結、邊修法的要求，系統總結試點經驗，為修法提供實踐支撐。

“從形式上看，農戶資格權是新創設的權利種類。農戶資格權和承包權本身是否可以作為一項權利與其他兩項權利并列，以及如果可以并存，在‘三權分置’框架內是否妥當都值得進一步研究。”劉銳認為，應有更高層次的土地確權登記法律法規，研究出臺農村集體經濟組織法，明確集體農民的法律地位、集體所有制的內部結構、集體成員的身份、集體土地的權能、集體土地用益物權的權限等，增強農村集體經濟組織的維權意識和農民的公民意識。

宅基地使用權如何定性，屬于用益物權嗎？如果農戶資格權地位不確定，必然影響第三項權利宅基地使用權定位。“未來兩年將是承包地、宅基地‘三權分置’改革基本法律制度落地關鍵時期，制度供給的責任將由試點地區轉移到中央相關部門。未來的‘三權分置’改革必須依法推進。”劉銳說。

向基層實踐要經驗：打通試點關

“農村有房有地的大興親，這么多好事在找你！”

大興，北京市下屬的一個區，位于北京市南郊，自先秦建縣以來約有2400余年，為中國最早建制縣之一，元明清三代為“天下首邑”。

作為距離北京市區最近的郊區，大興距市中心13公里，是當前農村土地制度改革多項試點交匯點：這是全國人大常委會授權國務院“兩權”抵押貸款試點之一，也是全國人大常委會授權國務院“三塊地”改革試點之一。當然，還是農地入市建租賃房的最早試點之一。

隨著宅基地實施“三權分置”政策信號釋放，這些試點之間的“隔斷”正在被打開。

“中央同意農村土地制度改革三項試點延期一年，分兩步把試點內容拓展到全面覆蓋、統籌推進、深度融合的新階段。”姜大明說，統籌農村集體經營性建設用地入市，盤活利用閑置農房和宅基地，統籌縮小征地范圍與農村集體經營性建設用地入市，更有利于平衡好國家集體個人利益，讓農民公平分享土地增值收益。“三項改革要與農村集體產權、農房抵押、鄉村治理、戶籍、財稅、社保、金融等相關領域改革加強統籌協調，切實增強改革的協同性。”

“試點是抓典型、出經驗的工作方法。要以支撐城鄉統一土地市場為導向，使城鄉資源配置更平衡，盤活農村閑置土地，改變同地不同權、同權不同價現狀。群眾對這項改革是支持的，到底能起到多大作用，要靠實踐摸索。”時任國土資源部副部長王廣華說，要堅持大膽闖、大膽試，在不觸碰三條底線前提下，大膽探索實踐，形成可推廣、可復制的經驗做法。