相對集中行政許可權的問題及對策

郭晨燦

《行政許可法》第二十五條規定：“經國務院批準，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關機關的行政許可權。”此法條被認為是相對行政許可制度研究的出發點，是其唯一法源。在實踐中，相對集中的行政許可制度的具體表現形式即各地興辦的“行政服務中心”或者“行政審批大廳”，這樣的機構確實能在一定程度上簡化流程，提高行政效率，方便行政許可申請人。但是這樣的組織是否合格存在一定爭議，且在程序上是否能發揮相對集中行政許可的效能也有待商討。因此，關于行政許可權的相對集中引發不少學者對我國全國人大選舉制度法理思考。本文擬從眾多學者的研究成果中，對行政許可相對集中的制度以及存在的問題作一綜述，并在各觀點的基礎上，表明自己的觀點。

一、相對集中行政許可權的概述

根據《行政許可法》第二十五條規定，行政許可相對集中的內涵是將多個行政機關分別享有的實質性行政權力“集中”，轉由一個行政機關行使。行政許可相對集中后，原行政審批機關不再具有審批職能，而是具有監督權以及決策權。而整合后的行政許可權只是一種“相對”集中，與“絕對”相對應，這賦予該項制度再實施過程中一定的靈活性。

許多學者的觀念認為，相對集中的行政許可的概念可以參考相對集中行政處罰。“相對集中行政許可權和相對集中行政處罰權一樣，都是為了解決現行行政執法實踐中的問題而產生的。”事實上，這兩者有著實質的差別，雖然行政許可與行政處罰都是行政權力的一種，但是行政許可的基礎是依據申請人的申請，行政機關進行審批后允許其從事特定活動。而行政處罰的基礎是違反行政法行為但尚未構成犯罪給予的行政制裁。

經過文獻資料的查閱，很多學者在相對集中行政許可權與集中辦理行政許可的認識上存在差異。這兩種制度在概念上認識的差異直接決定了實踐中行政服務中心的定性，部分學者認為行政服務中心是相對集中行政許可權制度在實踐中的具體表現形式。但是，也有學者認為相對集中行政許可權是多個行政機關將原有的行政權力讓渡，決定由一個行政機關來行使，在讓渡后原有的行政機關不再行使該權力，因此，行政服務中心不是相對集中行政許可權制度的體現，其本身只是一個行政辦公集中的場所，主體資格不符合。筆者根據法條分析，較為贊同的是后者的觀點。

二、問題呈現

首先，相對集中的行政許可權制度可能違反職權法定原則。行政機關的職能必須有法律規定，雖然《行政許可法》第二十五條有相對集中行政許可制度的規定，但是規定過于籠統。通過行政決定的形式將行政權力轉移給其他行政機關行使，從原則上沒有說服力。正是因為有可能違反職權法定的原則，在實踐操作中，往往在“相對”二字上規則極為模糊，看似提高行政辦事效率，實際上對于哪些行政權力集中、哪些不集中規定不清晰，不同的地區有不同的發展狀況以及認知差別，所以在相對集中行政許可上已經超出當時設定的預期范圍。

其次，行政機關管理體制混亂。我國的行政機關設立主要是依據行政事務分類橫向和縱向進行層級劃分，如果將行政許可權相對集中于一個行政機關，則可能存在跨職能跨部門、上級對下級管理的混亂。此外，在實踐中，對行政服務中心的人員編制的管理也存在差異，甚至有的行政服務中心的人員人事關系是原行政機關，而有的人員則是事業編制，因此行政人員的管理上也很難以規制。

再次，行政許可相對集中的內容劃分不明確。如所述，由于“相對”給予政府一定程度上的自由裁量權，因此在相對集中行政許可事項上不明確。該問題主要是由于立法缺陷造成的。行政許可法僅僅規定了該項制度，但是對于什么程度上的集中不明確，試點區域的行政批復也僅僅籠統概括了幾個大類別，并沒有非常清晰的界定，這對于行政權力實施來說帶來了一定的困難。

最后，多個行政機關將行政權力轉移至一個行政機關行使會運行困難。相對集中必須牽涉原有該項行政權力的行政機關協同能力，由于相對集中的行政許可在實踐中沒有一個獨立的職能部門，因此在財力、人力、物力上都沒有集中統一，顯然在實踐上存在一定的困難。另外，由于某一項社會事務將行政許可權利集中起來，但是這會導致與原來部門行使的管理權以及決策權相脫節，最后可能導致與綜合執法部門行為沖突，沒有從根本上提高行政辦事的效率，仍然與精簡行政改革的目標相背離。

三、相關對策

從立法上完善相對集中行政許可權的制度，從該項制度的行政主體資格、行政許可權相對集中實施細則、明確相對集中行政許可的設定權、完善行政組織法的層面，進行立法完善，使得該項制度的運用有法可依。

完善相關的監督制度，從自我監督、上級監督、司法監督以及社會監督多重考慮，完善行政執法責任制和評議考核制。

大部制改革引發的思考：大部制改革是將職能相近、業務范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門，從而提高行政效率和降低行政成本的一種管理體制。在諸多文獻中，許多學者探討的是如何對現有的行政服務中心進行改革，或者提出獨立一個行政審批局的模式。筆者認為大部制改革更加符合我國的行政改革國情，因為前兩者無論模式如何改動，行政權力還是處于分散的狀態，也會帶來監督上的困難。

（作者單位：南京工業大學法學1402班）