政府及民間資本在城市更新中的作用

魏東

引言

自人類首次建立永久性定居點以來，城市更新一直在不斷進行。隨著歷史的進步和時間的推移，舊的城市在不斷蛻變，城市不可避免的要面對不斷再生的過程。本文通過探討城市更新的發展歷程，重點闡述了城市更新過程中政府和民間資本的作用，借以拋磚引玉，為我國的城市更新發展獻計獻策。

城市更新在全球的發展

最早的城市更新可以追溯到1851年的法國巴黎，富有遠見卓識的奧斯曼男爵主持了為期18年的巴黎改造計劃，在距今166年前就將巴黎的地下工程、公園綠地、建筑高度及形式進行了統一規劃，使居民的生活品質得到了大幅提升，由于衛生條件的提高杜絕了疾病的傳播，疏解了交通，解決了大批外來人口涌入帶來的大城市病，奠定了巴黎之后一百多年的城市格局，也為后人提供了大量可供參考的寶貴經驗。

在城市更新過程中走得最快的是美國，由于遠離歐洲大陸，美國得以免受戰爭荼毒，上世紀初期經濟得以快速發展，在全球較早進入了城市更新階段。美國的城市更新從美國的國家公園運動和美麗城市運動開始，通過創建城市公園和建設大型公共建筑強調城市中心的改造。1949年，美國率先頒布了《聯邦住房法案》，在之后幾年的城市更新過程中由于大量拆除市中心的貧民窟并重新開發，引發了諸多社會及經濟問題。1954年美國對原有的住房法案進行了修訂，增強了對私人投資者的吸引力，城市更新逐漸從重建向修復過渡。歐洲真正意義上的城市更新則是伴隨著二戰之后美國援助歐洲的馬歇爾計劃的實施而進行的戰后重建。歐洲和美國在城市更新過程中都經歷了從清除城市中心的貧民窟，建造新城市中心，到后來的郊區化發展以及后工業時期城市改造的不斷演化。

由于城市更新是伴隨著經濟和城市的不斷發展而產生的，因此不同的經濟體在城市更新上的步伐并不一致，亞洲國家在城市更新方面的發展明顯落后于歐美國家。亞洲幾個主要的發達經濟體如日本，新加坡，香港的城市更新主要發生于上世紀六七十年代以后，較為著名的案例包括新加坡浮爾頓酒店的改造和東京六本木區域的改造，韓國首爾的清溪川改造也為城市改造污水排放解決熱島效應提供了較好的范例。

中國城市更新的不同發展階段

自改革開放以來，中國的城市更新經歷了不同的發展階段。在計劃經濟時期，中國的城市發展緩慢，城鎮人口比例到1978年為17.92%，僅比解放初期的10.64%上升7.28個百分點。在這個階段由于國家重點發展工業化建設，在城市規劃方面缺乏統一部署，工業廠房往往占據了城市核心地段，絕大多數的城市以打補丁的方式見縫插針發展。

改革開放之后，隨著經濟和社會的發展，原有的城市格局已滿足不了城市的發展和人民日益強烈的改善住房的需求，在這個階段開發商是城市更新的主要推動力，即所謂”大拆大建“的城市更新1.0階段，政府出于財政收入的壓力往往會在拆遷、土地拍賣方面向開發商傾斜。1.0階段的城市更新雖然略顯簡單粗暴，但效率較高，開發商可得到滿意的投資回報率，有效改善了政府捉襟見肘的財政狀況，同時使普通居民的居住條件得到了較大提升。國家統計局的數字表明，城鎮居民的人均居住面積在1978年僅為6.7平方米，到1992年達到14.71平方米，15年的時間上升了120%。

九十年代之后城市更新進入了2.0時代，這個階段城市更新的主要特點是政府開始參與到城市更新的項目中來，并希望通過平衡各利益團體實現共贏。此外，土地的重新利用也成為這個階段的重點。這個階段城市建設追求規模與數量，為來自全球及國內的企業提供高質量的工作環境，一線城市的許多商業區在這個階段逐漸形成。

在中國加入世貿組織之后，隨著中國經濟的蓬勃發展，中國的城市更新也進入到了3.0階段，巨大的市場需求推動了高品質多業態物業的全面發展，中國城市的更新從追求體量轉變為追求質量。以一線城市為例，戴德梁行的數據顯示，上海的甲級寫字樓存量從2005年的353萬平方米上升到2017年的923萬平方米，北京的商業零售面積從2005年的約100萬平方米上升到2017年的超過1200萬平方米。國家旅游局的數據則顯示，從2006年到2015年的十年中，全國四星級以上酒店的數量從1671個增長到3176個。由需求推動的高端寫字樓、購物中心、星級酒店和服務式公寓得以蓬勃發展，城市的現代化面貌不斷改觀。

現階段，以北上廣深為代表的一線城市已經逐步過渡到了城市更新的4.0時代。4.0階段的城市更新強調的是智能、高效和可持續發展，通過強調物業改造的核心要素將城市更新提升至更高的水平。新型的城市更新不僅能夠幫助城市最大限度的利用現有的物業和土地資源，同時通過協調設計，進一步推動并服務城市中心未來的經濟發展。

新型的城市更新蘊含多個主題，其中包括物業功能的改造和置換，國有資產的重新整合，在環境問題日漸突出的情況下如何通過現有技術改善環境，提升宜居性，并適應老齡化社會的發展，在城市現代化建設的同時注重文化的保護和傳承，增加保障性住房的供應以滿足居民合理的居住需求，提供合理的交通解決方案使城市更新項目更具通達性，確保土地資源得以最有效的利用，通過合并行政區域實現城市資源更有效利用以實現經濟社會的發展。

政府在城市更新中的作用

在各階段的城市更新中政府均扮演了重要的角色，并且其作用隨著發展階段的不同在不斷的轉換。在計劃經濟時代和改革開放初期，城市更新完全在政府的主導下進行的，政府承擔規劃、開發、改造、實施等一系列工作，這種自上而下的方式使政府面臨巨大的壓力，同時由于政府各方面的局限性導致更新的進展緩慢，資金不能及時到位，實施效果不盡如人意。

隨著經濟的發展和城市更新的逐步成熟，政府在城市更新中的地位也從原來的大包大攬變為積極參與和引導，在這個過程中政府全過程參與到城市更新過程中，在充分意識到了社會資本的重要性的同時積極引導社會資本的加入，通過政策的傾斜鼓勵開發商介入到城市更新中，通過這種方式，城市面貌在短時間內得到明顯改善，政府通過土地招拍掛和其他房地產相關的稅收使財政收入大幅增加，這讓政府有足夠的資金繼續投資地方的基礎設施建設，提升城市形象，吸引并留住人才，從而進一步促進城市的發展。

在新時期的城市更新，政府的職能則逐漸由主導、引導轉變為監督。目前中國一線城市已經邁入城市更新的4.0階段，由于第三產業和高端服務業的迅猛發展，城市原有的低效能高污染產業逐漸向仍需要這類產業支撐的二三線城市轉移，在這個過程中對遷移出去的企業騰退出來的物業進行功能和用途的改造，讓土地得到更有效的利用成為城市更新主體。政府在新型城市更新過程中需要重點考慮的問題包括：具有前瞻性的確保城市的可持續發展，提高城市的宜居性，應對環境問題，為正在進行的城市化提供解決方案，增強城市的競爭力，擴大就業，增加稅收，更有效的利用土地，提高城市聲譽。由于城市更新是一個不斷發展的過程，因此設置一個專門的政府部門負責和統籌城市更新變得尤為重要。目前國內一些城市更新的前沿城市已設立了城市更新局，其職責包括制定相關法規、政策、標準和規范，編制總體工作方案，對城市更新資金進行統籌管理和監督，對城市更新項目進行審核并確定年度重點項目，對城市更新項目進行可行性研究，統籌政府安置房的分配，協調城市更新范圍內的土地儲備工作等。城市更新局的設立是我國城市更新過程中的一個巨大進步，作為政府部門，城市更新局在統籌整個城市的更新和發展過程中將起到積極的推動、監督、協調作用。同時，我們也看到，由于政府城市更新部門設立時間尚短，在其職權、管理手段和管理水平等方面都還有提升的空間，借鑒國外發達國家城市更新部門的工作方法和先進理念可以有助于我們提高自身水平，讓城市更新得到更快速的發展。

新加坡政府在這方面的努力值得我們研究和學習。新加坡政府早在上世紀六十年代即成立了城市更新局，其隸屬于新加坡建屋發展局，在成立初期，城市更新局的主要任務是幫助居民滿足其對居住及環境的基本需求，同時改善城市設施。隨著新加坡經濟的騰飛，之后城市更新局的任務轉變為有助于新加坡的長遠城市發展創造發展愿景。在過去二十多年中，新加坡城市更新局與各方利益相關者和公眾就城市的規劃和發展建議進行深入磋商，使城市的規劃更為透明，為開發商和企業創造了有利的商業環境。在這個過程中，城市更新局的作用已經從早期的主導型角色轉變為政府對城市更新的監管部門。

以新加坡浮爾頓酒店的改造為例，該項目最早建于1924年并于1928年完工，之后成為新加坡郵政總局和新加坡俱樂部所在地，1970年-1995年成為新加坡稅務總局的總部大樓，1997年香港信和置業有限公司從城市更新局手中購得該項目并斥資3億新幣，將大廈改建為酒店。在整個改造過程中，市建局對于項目對面建筑物的高度給與限制，在修復過程中負責協調各項保護工作以確保該項目作為歷史建筑物的建筑風格得以保留，在界定硬性要求之外，政府給與項目所有者足夠的空間與自由度對項目進行改造。改造之后的浮爾頓酒店獲得城市更新局頒發的建筑遺產獎，也成為新加坡的地標性建筑之一。

另外一個案例是日本六本木的改造項目。該區域位于東京城市中心，原有街道狹窄，建筑物陳舊且密度極高，項目涉及超過400位產權所有者，從項目啟動到最終完工歷時17年，這其中的14年政府和開發商同原有業主進行了超過一千輪的談判最終達成協議使項目在其后三年的建設中得以順利進行。東京都政府作為項目的發起者充分利用市場這只看不見的手使投資者和原業主實現利益共贏，政府履行的是協調人和仲裁者的角色，通過廣泛征求民意不斷調整區域開發規劃，并在容積率等方面給與政策支持，使開發商和原有業主都可從中獲利。

監督型的政府部門是我國城市更新未來發展的方向，政府在制定城市更新政策時會讓目標更為廣泛，內容更為豐富，并更具人文關懷。隨著中國城市更新逐漸由粗獷型向更為人性化方向發展，城市更新的模式也將逐漸由自上而下轉變為自下而上，在這種情況下政府職能向監管方向發展將是未來的大勢所趨。

4.0時代民間資本在城市更新中的作用

歐美的城市更新在最初的發展階段都是在政府主導下進行的，在市中心重建過程中涉及到拆除貧民窟，安置貧民及重建等諸多方面，這一系列工作需要多工種專業人員參與，同時所需資金規模巨大，單由政府來解決難度較大，因此非政府投資的引入逐漸成為促進城市更新進程的一個重要推動力量。

城市更新的一系列工作流程要求多個部門之間的廣泛合作。城市更新和物業改造項目中蘊含的大量商業機會讓私營企業對于投資這些項目的興趣濃厚。在全球的許多國家中，私人投資參與到公共項目已十分普遍。PPP是私人企業參與政府部門投資項目的一種方式并被廣泛應用。世界銀行的數據顯示，從1990年到2015年，全球139個國家共完成6974個PPP項目，總投資額超過2.55萬億美元，行業涉及機場、電力、公路、鐵路、港口、通訊、水處理等。

隨著新型城鎮化建設的發展和地方長久以來依賴土地財政和地方債務融資平臺逐漸受限，PPP模式逐步成為政府解決地方可持續發展資金來源的新模式。PPP模式除了可以減輕政府的財政負擔之外，還能使政府和私人組織彼此取長補短，發揮各自優勢，彌補不足，形成共贏局面。此外，PPP在項目初期實現風險的合理分配，政府承擔一部分風險，減少了承包商與投資商的風險，降低了項目的融資難度。

在全球的PPP實踐中，新加坡體育城（Singapore Sports Hub）是一個成功案例，并被基礎設施雜志《IJ》評為2010年的“全球最佳PPP項目”。新加坡體育城總投資額超過13.3億新幣，占地35公頃，包括可容納55，000人的國家體育館，可容納12，000人的市內體育館，此外還有游泳館，多功能市內競技場，水上運動中心，圖書館，博物館以及商業和其他配套設施。在建設初期，新加坡體育理事會就與新加坡體育城PPP項目公司簽訂了25年期限的合同，由PPP項目公司負責整個場館的設計、建設、融資、運營、維護、賽事組織、商業運營等工作。體育城PPP項目公司有五個股東，新加坡理事會作為政府部門是項目的發起者，InfraRed Capital Partners是融資和財務服務商，同時承擔日常運營財務結算；Dragages Singapore Ptd Ltd負責項目設計，同時也是建筑承建商，戴德梁行負責項目物業管理，Global Spectrum Asia負責場館運營，賽事組織。該項目用了長達8年的時間進行前期可行性研究，PPP項目宣傳和推廣、資格審查和要約等步驟才最終確定中標者，而工程從建設到竣工只用了4年時間。這種嚴謹的篩選過程為日后的建設和經營提供了有效保證。

除了PPP模式，房地產信托基金（REITs）在全球城市更新中也得到廣泛應用。REITs在上世紀60年代在美國創立，之后成為重要的金融方式，根據戴德梁行統計，目前全球約有800只REITs，僅美國就擁有超過200只REITs，總市值超過一萬億美元，占股票市值的4.11%；而亞洲直到2000年左右才出現第一只REITs，目前共有約141只REITs，總市值超過兩千億美元。REITs在城市更新過程中可以有效解決企業的融資問題，同時，由于REITs每年盈利的90%都可以拿出來分紅，對于投資者而言可獲得較好的現金流。中國的房地產行業迅速發展的二十年中，開發商在前期拿地、建設中積累了大量經驗，但在后期運營環節尚有明顯不足，此外，項目的退出機制單一，只能依靠散售或整售，而REITs則可在城市更新過程中為開發商提供一個較好的退出途徑。由于我國尚未推出真正意義上的REITs， 因此不少企業選擇在海外發行REITs。以2年前登陸新加坡交易所的北京華聯為例，通過發行REITs，華聯不但實現了5個物業的退出，獲得了一定的現金，同時華聯還可以通過后續作為基金的資產管理人以及物業的物業管理人收取相應的基金管理費和物業管理費。同時，華聯自己還保有一部分權益，未來可繼續享受物業增值帶來的受益，可以說是在多方面實現了綜合收益。目前由于市場環境、政策法規的限制，國內尚沒有推出REITs，但政府正在積極研究并推動REITs在中國的發展，相信不遠的將來我們應該能看到國內真正意義的REITs的推出，資產證券化的渠道打通之后將進一步加快我國城市更新的進程。

小結

在城市更新過程中，應制定具有前瞻性的開發目標及實施方案，確保城市更新方案同政府的整體規劃保持一致，讓各利益相關體共同參與制定方案以創造共享價值從而實現長期公共利益，同時需明晰責任與義務，編制合理的財務計劃，分散調節風險，平衡經濟效益和社會效益，注重項目的可持續性。

城市更新在我國的發展方興未艾，經濟發展的不均衡使我國的城市更新在不同城市呈現不同面貌。一線城市走在城市更新的最前沿，通過參考借鑒國外發達國家城市更新的經驗可以幫助我們少走彎路，使城市更新的進展更為高效且更具可持續發展性。二三線城市在城市不斷發展過程中則可借鑒一線城市在政府管理、融資、項目改造、環境保護、文化傳承等方面的經驗，根據自身情況進行有地方特色的城市更新。隨著中國經濟的不斷發展，中國城鎮化進程的不斷邁進，城市不斷自我完善，城市的生態系統不斷更新，先進的城市更新理念、技術、管理和融資模式的引入會讓我們的城市更宜居，更具可持續發展性，為城市未來經濟和社會的進一步發展提供更為廣闊的空間。

（本文作者系戴德梁行北中國區研究部主管）