淺析城市土地招、拍、掛制度改革與發展

【摘要】招、拍、掛制度實施十幾年來極大的提高了經營城市土地水平，提高了地方政府財政收入，加快了城市基礎設施建設，改善了居民住房條件，同時也推高了房價。完善招、拍、掛制度以適應新時期房地產長效機制已迫在眉睫。

【關鍵詞】招、拍、掛制度；改革；發展

1、中國土地市場招、拍、掛制度建立及發展背景

1949年建國以來在很長一段時間內，我國的土地使用制度是無償行政劃撥制度，這種土地制產生了諸多弊端，如土地資源配置不合理、利用效益低、浪費嚴重，產權關系混亂等問題。改革開放后為了克服上述弊端，我國對土地使用制度進行了改革，建立起土地有償，有限期，可依法進行土地交易的有償使用制度。為此，國土資源部于2002年頒布《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，明確規定包括商業、旅游、娛樂、商品住宅用地的經營性用地必須通過招拍掛方式出讓。2004年，國土資源部頒布《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》，規定2004年8月31號以后所有經營性用地出讓全部實行招拍掛制度。

招、拍、掛制度最初起源于歐美，后來在我國的香港廣泛推廣使用。我國目前地產業的經營性土地招、拍、掛的形式，正是以香港的土地拍賣規則而參照制定的。經營性土地使用權招標拍賣作為經營城市土地、規范土地市場秩序的重中之重，其理論上可以從源頭上防治土地批租領域腐敗的重要舉措，也是提高經營城市土地水平，改善投資環境的根本性措施，比協議出讓有著明顯優勢，讓土地以更公平、合理的價格出讓，減少人為干擾因素，杜絕腐敗產生。

2、中國土地市場招、拍、掛制度優缺點

土地招、拍、掛牌制度開啟了一個土地供應公開交易的新時代，該制度的優點是：

1）招、拍、掛制度很好的體現了土地使用權交易過程中公開、公正、公平的原則，杜絕腐敗的產生；2）土地實行公開招標拍賣掛牌，激活了土地使用市場，有利于房地產分離，提高土地開發效率；3）公開招、拍、掛意味著房地產開發商機會均等，只要有足夠的經濟實力和開發溢價能力，就能中標，綜合實力較強的開發商將逐漸取代實力小的開發商，房地產品牌集中度將進一步上升；4）公開招、拍、掛，能夠更加合理的體現土地使用價值，有利于土地集約利用，政府通過對土地使用權拍賣獲得的資金用于財政支出；5）政商環境簡化，利于企業跨地域擴張。單純一價式的土地獲取方式，導致企業異地擴張成本大大降低，各地土地市場都出現新進入者，企業在全國范圍快速做大做強成為可能；6）為城市發展積累了巨額建設資本。

招、拍、掛制度就是政府一次性收取幾十年的土地收益（住宅70年、商業40年、工業50年），這十幾年，我國城市化進程快速提升，城市經濟飛速發展，城市建設突飛猛進，城市居民生活質量的不斷提高，帶動了周邊農村經濟的轉型與發展，吸引了大量落后地區的農民進城務工，也為今后產業轉型打好了基礎，招、拍、掛制度實行功不可沒。

任何一項制度的建立都需要從實踐中來檢驗，招、拍、掛制度實行十幾年來也是我國社會、經濟以及城市建設大發展的十幾年，招、拍、掛制度通過價高者得也進一步變相推高了房價，與中央提出“房子是用來住的，不是用來炒的”方向有所背離。

（1）評價標準過于單一。單純以價格因素作為中標唯一標準導致部分稀缺地塊溢價率屢創新高，面粉貴過面包的現象已經成為常態，推高了地上不動產價格暴漲，住宅已經偏離居住屬性。

（2）地王頻現。政府受土地財政影響，優先推出質優，體量大的土地，導致一宗土地總價可達人民幣上百億，受市場去化、融資成本、政策等因素，導致已出讓土地閑置率較高，反而造成了土地浪費。

（3）高強度開發侵占公共利益。由于土地資源的稀缺和唯一屬性，地方政府在土地出讓時為了高效利用土地都會在規劃允許的范疇內盡可能提高地塊開發強度，高容積率地塊也會帶來綜合地價的提升，增加政府收益，土地過高的強度開發在空間上必然會侵占城市和公共資源，一旦建成后將無法彌補。

（4）土地一級整理成本增加，導致土地成本上升。政府的土地供應無非從存量和增量兩方面提供，增量土地補充了土地市場中城市原有存量土地供應的不足，保證了經濟發展和城市化所需的土地供給，同時，由于現行的土地征收制度以農民集體土地原有用途的經濟價值作為補償基準，巨大的極差地租一方面降低了城市發展的成本，增加了地方政府土地財政收入來源的保障，由于農民集體作為增量土地的供應方處于弱勢地位，無法對土地征收討價還價，導致了政府對失地農民利益的侵害。存量土地由于動遷成本的加大和被動遷人維權法律意識的提高，極大的增加的動遷成本和難度，城中時常可見拆一半留一半的亂象。

（5）配套不完善，導致后期成本增加。政府對土地招、拍、掛原本是對土地從“生”地變“熟”地以后進行公開二級市場交易，在實際操作過程中政府為了加快土地的推出，往往在沒有變為“熟”地就進行交易，有些土地地上未形成凈地，有些土地權屬有爭議，有些土地地下存在污染未處理，有些周邊或者新開發地塊配套不完善等情況。這些情況的存在給中標方在進行開發建設過程中帶來極大的阻力，有些已掛牌的宗地在幾年后仍舊無法開發建設，其中不乏有中標方退地的情況發生，不但給政府財政帶來不必要的損失，也給政府信譽帶來負面影響。

（6）滋生腐敗現象。由于政府處于土地整理和土地供應的絕對壟斷地位，造成政府土地儲備部門權利過大，加之監管措施不完善，造成土地儲備部門人員腐敗現象嚴重，甚至發生窩案。

針對上述問題，國家也出臺了一系列政策措施，包括限購、限價（限制地價、限制房價）、限售、提高租賃用房比例等措置，這些政策措施雖然在一定程度上抑制了部分城市房價過快上揚，但是沒有從根本上解決供需矛盾問題。

3、解決土地招、拍、掛產生的問題應從以下幾方面入手：

（1）多主體供給、多渠道保障。長遠來看，打破政府國有土地在住房市場一家壟斷的局面、租購并舉的住房制度將逐步形成。多主體主要包括傳統的開發商開發建設、企業自建住房和地方政府實施保障，多渠道則主要由商品房、不同對象按不同比例參與的共有產權房、公有租賃房和社會租賃房構成。我國已經開始研究制定權屬不變、符合規劃條件下，非房地產企業依法取得使用權的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農村集體經營性建設用地建設租賃住房試點，推動建立多主體供應、多渠道保障租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。

（2）用好現有招、拍、掛制度。招、拍、掛制度是指家土地資源出讓、買賣的招標、拍賣、掛牌制度的簡稱，具體是指國家在土地出讓或者買賣程序中的“招標”“拍賣”“掛牌”交易的政策或規定。該方式作為我國經營性用地出讓的指定方式，對規范土地市場、提高政府的對城市土地的管理水平、促進房地產市場的有序發展等方面都有著重要意義。各級政府土地主管部門要改變重掛牌輕招標和拍賣的土地出讓方式，用足用好現有的政策。

（3）以市場為導向，把握供地節奏。根據房地產開發周期以及城市土地存量數據科學供地，政府在出讓土地時應把握好節奏、時序和價格以及各類用地的比例，用市場的手段減少土地溢價，平抑房價，促進房地產業的健康和可持續發展。

（4）進一步完善政策，去除價格為主的中標方式。美國的招拍掛制度價格因素只是中標各項因素之一，由于我們國家現階段正處于城市化快速發展時期，土地供應在短時間內改變不了稀缺性，因此，不同于其他產品，土地的價格和價值會一直增長，這造成融資成本低的開發企業不顧市場因素高價拿地，變相造成土地閑置。因此，要改變價格作為單一中標因素，引入其他機制綜合評價中標方，在一些特質地塊上可嘗試有條件申請或者定向制定招標文件，讓最適合的“人”做他最適合的事情。

（5）土地供應要依法依規嚴格執行。近年來，一些地方經常發生土地出讓時政府部門承諾的“五通一平”“七通一平”等配套設施建設不能按時跟上，尤其是城市新區和城鄉結合部，造成企業投入大量的資金后，項目無法及時銷售或者滯銷，既影響企業資金周轉，也新增了庫存量，甚至影響購房群眾的利益，也會造成政府方面的損失，建議相關部門今后在供應土地時提前做好規劃，以免造成各方面的隱患和增加一些不穩定因素。

（6）轉變思想意識，增加信息透明度。按照城市規劃要求對土地進行整理并出讓本是政府事務，由于長期官本位思想，土地整理和出讓信息政府和企業不通暢，政府土地部門應該轉變思想，按照市場規律對優質土地進行公開推介，做好地塊包裝和為企業服務工作，根據企業需求和市場行情適時推出土地。另一方面，政府土地部門應該利用本身信息和資源優勢幫助企業盤活不良資產，提高土地利用效率。

（7）加強事后監管，政府不缺位。由于土地掛牌是一次性行為，政府在出讓土地后主導地塊開發便成了開發商的責任，企業為了各自的利益往往會優先開發建設效益高的業態，導致為小區配套的商業、中、小學和幼兒園等用房開發建設滯后，業主在入住后各項配套不能同步竣工，給老百姓生活帶來影響。

結語：

習近平總書記在十九大報告中提出：堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。招、拍、掛制度的引入并實施就像打開一扇窗戶，在呼吸到新鮮空氣的同時也不可避免的進入一些灰塵，我們不能因為存在的問題而否定他積極的作用。目前，招、拍、掛制度是我國土地二級市場最主要、最公平的制度。抑制土地價格的過快上漲不但是招、拍、掛制度一項改革就能解決的問題，急功近利和保守求穩都不是解決問題的辦法，發展中的問題還要在發展中解決。

作者簡介：

周宇，大連建筑設計研究所有限公司。