新型城鎮化背景下土地資源的集約利用

顏昌文 謝瑞英

【摘要】十八大以來，中國社會進入新型城鎮化發展時期。新型城鎮化戰略以人為核心，走集約、智能、綠色、低碳的道路，是未來中國經濟發展新的增長動力和擴大內需的重要手段。本文探討了新型城鎮化過程中面臨的人、地失衡問題及形成原因，提出了新型城鎮化背景下土地資源的集約利用的措施。

【關鍵詞】新型城鎮化；人-地失衡；集約利用

快速的城鎮化進程引發了一系列的經濟問題，表現在土地方面的問題主要有土地利用無序擴張，土地資源配置混亂等問題。黨的十六大提出了依托產業融合推動城鄉一體化的新型工業化，十八大以后的2012年中央經濟工作會議上首次正式提出了新型城鎮化的概念。如何在快速發展經濟過程中解決人、地發展的失衡問題，成為社會各界關注的焦點。

1、新型城鎮化過程中土地利用的現狀

在推進城鎮化過程中，不少地區片面的認為新型城鎮化就是高速的城鎮化建設，而忽略了城鎮化發展的質量，出現了一系列的城鎮化問題。表現在土地方面的問題主要有以下幾個方面：

1.1城鎮規模結構不合理，盲目擴張與粗放利用

很久以來，一些地方政府為了追求GDP增長，城鎮化版圖迅速擴大，以粗放的土地資源投入和嚴重的環境污染為代價，推進一些政績驅動型的造城運動。由此造成土地資源閑置，農民耕地被粗放利用，甚至一些企業為了逐利，大量圈占土地獲利。

1.2資源配置不合理，城鄉空間結構失衡

隨著戶籍制度的放開，為獲得更好的教育醫療資源，農村人口大量向大小城市轉移，西部欠發達地區的人口向東部發達地區轉移，小城市人口向大都市轉移。在這一過程中，需要大量的土地滿足轉移人口，進一步加劇了城市土地資源緊張。而在廣大農村地區及大部分小城市大量土地資源閑置，農村建設用地缺乏流轉。一方面是經濟發達地區用地緊張甚至欠缺，一方面是經濟落后地區包括小城鎮及農村土地資源的大量閑置。

1.3土地供應制度不合理，土地市場發育不足

我國的土地供應制度是政府部門完全壟斷，政府城鎮發展政策將是土地供應的指導意見。政府“有形之手”的合理應用，有利于政府對于土地資源的有效整合與合理分配。但是也存在一些問題，例如在城鎮化與工業化不斷加速的條件下，一些政府為了城鎮化版圖迅速擴大，土地的管理與開發也將出現監管不當和無序開發，從而導致一些為了政績而造的“鬼城”、“空城”。另外，一些領導干部觀念落后，對執行中央政策有畏難情緒，造成土地制度發展不平衡。還有的地方出現多頭供地的情況。

2、土地集約利用遵循的原則

協調好城鎮用地與耕地的關系，確保城市建設與農村耕地的協調發展；協調好失地農民利益保障與社會穩定的關系，確保土地資源的均衡配置；協調好生態發展與經濟建設的關系，確保區域生態安全。

3、土地資源的集約利用措施

在新型城鎮化背景下，為了減少土地資源配置粗放的問題，就要走土地資源集約利用的道路。土地資源集約利用以保護耕地為前提，以可持續發展為指導，在對土地資源適當的開展非土地要素的資金與人員投入，優化土地利用結構，統籌資源、環境、人口與社會整體的協調發展；在土地利用效率得到提升的基礎上，取得相應的綜合效益。

針對新城鎮背景下土地利用的現狀，應從以下幾個方面促進土地資源的集約利用：

3.1利用經濟手段解決土地問題，保證土地資源的集約利用具有可持續性

運用經濟手段調整產業結構，在土地緊缺地區優先發展土地集約利用高、效益好的產業，加快優勢產業升級，實現經濟又快又好發展。通過土地對工業產業的宏觀調控，嚴格控制工業用地的規模，推廣土地節約型工業生產技術和生產工藝，提高工業用地效率。建立全面的土地市場，發揮市場經濟的扛桿作用和政府“有形和無形的手”的作用。搞活土地轉讓市場，確保土地交易市場健康有序發展。充分發揮市場經濟供求機制，價格機制和競爭機制，促進土地市場健康合理流動，提高土地配置在市場經濟條件下的效率。

3.2加強增量土地利用管理，統籌安排各類新增建設用地

在政府壟斷土地交易條件下，政府要嚴格控制建設用地規模，限定擴展空間，嚴格執行規劃邊界。對于新增加的建設用地，應該嚴格控制用地規模，盡量少占或不占耕地，優先保障城市基礎設施建設用地。合理規劃城市建設，對新增用地指標合理安排。積極做好年度建設用地計劃申報工作，并對省市下達的新增用地計劃指標控制執行。

3.3盤活存量土地，提高土地利用效率

轉變城鎮發展模式，將外延式發展轉變為內涵式發展，盤活舊城區閑置土地。鼓勵舊城區改造項目，在保障拆遷戶利益的情況下降低舊城改造項目的改造成本。在廣大農村地區推廣土地置換，促進農民居住向著村、鎮、街道中心位置集中，并將置換出的土地有計劃的用于復墾還耕。對基礎設施、公共服務落后地區的村莊進行重組，對現有的吸收遷移民的村莊進行規劃，用現代城鎮的標準對新村進行規劃建設，適當壓縮農村居民點用地。

3.4建立全面的土地管理體制，保障集約利用土地

建立以促進土地集約利用為核心的土地管理體制，通過提高土地使用的準入門檻，建立完善土地集約利用的評價機制與行政考核機制，從體制上保障土地的可持續集約利用。對現有的土地稅費體制進行改革，促進土地的合理有效利用。在進行土地總體規劃過程中，應根據各城市用地實際，制定合理的用地方案，并明確規劃用地的方向，提高公眾的參與程度，加強輿論監督。

結語：

在新型城鎮化背景下，通過運用經濟手段，增量土地利用，存量土地盤活，制度保障等四個方面措施來保障土地集約利用，實現農村耕地總量與建設用地總量“兩個不變”的目標。集約土地利用可以優化城鎮建設空間布局，實現優地優用，充分發揮土地的潛力。所以各地政府部門應充分發揮主觀能動性，因地制宜，對土地集約利用進行探索和研究。

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