關于城市規劃建設和管理部門主動介入和全程參與項目的工作建議

【摘要】當前國內PPP模式運用尚處于初級階段，項目覆蓋范圍相對較窄，同時，地方政府運用PPP模式尚不熟練。研究基于地方城市規劃建設和管理部門的任務角色，從PPP項目推進的全環節考慮，對項目前期政府包裝策劃，到項目運營過程中的利益共享、風險共擔，再到后續監管等環節，提出了一系列工作建議，并強調了要在此過程中城市規劃主動介入，以及發揮規建管的全效作用。

【關鍵詞】城市規劃；建設管理；PPP運用；工作建議

1、現狀問題

1.1我國PPP項目推進現狀

根據國家十三五規劃，我國城鎮化率由2014年的54%增至2020年的60%，由此帶來的投資需求約42萬億。原有城鎮化建設主要依賴土地財政的投融資體制弊端已顯現，難以持續，急需建立規范、透明的城市建設投融資機制。推廣使用PPP模式是支持新型城鎮化建設的重要手段，不僅有利于吸引社會資本，拓寬城鎮化融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制，還是改進政府公共服務的重要舉措。自2014年起國家掀起PPP項目推廣的新一輪熱潮，進一步鼓勵拓展項目類型及適用范圍，國務院、財政部、發改委為保障PPP項目的順利執行，通過立法和出臺了一系列框架性和指引性文件，以防控風險、保障多方利益。

目前我國市場上正在運作的PPP項目，其類型、運營目的及運作模式都在向多元化拓展，在更大程度上滿足公眾需求。項目類型從市政設施、公共基礎設施，向流域整治、歷史文化保護、片區開發、保障性住房、教育、養老、文化、體育、生態保護保育等多元化拓展。項目運營目的由融資平臺轉向以優化運營及管理技術水平，以更好保證公共利益。項目運作模式擺脫單一特許經營模式，開拓外包類、私有化類等模式，實現PPP運作模式多元化，以滿足項目多樣性及其需求。

1.2 PPP推廣中存在的問題

從項目實踐情況看，PPP項目推廣規模擴張快，而簽約和開工率偏低。如果從政府自身工作角度檢視，主要存在如下問題。

（1）合作形式較為單一，合作領域有待推廣

（2）地方政府認知存在誤區，過于關注投融資方面

（3）項目運作環境存在不穩定性，增加企業顧慮

（4）部分項目推進過于草率，欠缺識別與準備

（5）政府監管不足，項目運作不規范

（6）部門協作缺失，項目協調不到位

（7）經濟欠發達地區PPP項目落地難

（8）片區綜合型PPP項目推進力度有待加強

2、對于城市規劃建設管理部門參與PPP項目的工作建議

從PPP的操作流程看，在項目識別和準備階段的物有所值評價和財政承受能力論證是關鍵；在項目采購階段政府與社會資本談判和簽署合同的過程中應充分保障公共利益；到了項目執行階段應強調政府支付義務、績效監管和履約管理；最后的項目移交階段則應對性能測試、資產交割等嚴格把關，以保證移交項目的質量。

針對當前PPP項目推廣和運作中存在的問題，結合PPP流程中注意事項和國內外先進經驗，建議政府部門應當一方面通過項目策劃和捆綁保證企業適當盈利；加強政府誠信建設和法制建設；發揮政府優勢分擔相應的風險、引入退出機制，以消除企業“投錢易、賺錢難”“進來易、退出難”眾多顧慮，提高項目的市場吸引力。另一方面，通過謹慎讓利、設置超額分享機制、加強績效考核與監督管理、以及在項目移交時嚴格把控項目移交質量等措施，充分保障公共利益。此外，作為城市規劃建設和管理部門應當加強主動介入，參與項目規劃建設管理的全過程，在PPP運作的整個流程中發揮更好的作用。具體工作建議如下：

2.1保盈利、增信用、擔風險、可退出，提高項目市場吸引力

2.1.1注意將營利與非營利項目捆綁，保證整體收益，有助于非營利性項目的推廣

當前較為緊迫的對于城市發展質量有重要作用的教育、文化、醫療、養老，以及城市生態文明建設方向的生態建設和環境保護、歷史文化保護等領域的非營利項目是目前政府推廣PPP的難點。

建議在政府發起項目對PPP項目設計包裝時將非營利項目與營利項目打包捆綁，提升項目整體收益水平，增加項目對市場的吸引力。在項目準備階段對PPP運作方式的選擇提供更靈活的方案，結合政府付費、伴生經營權、捆綁開發等多種方式予以推廣。

如流域整治類的PPP項目中可將非營利的基礎設施建設與碳匯林業、優質生態農業、垃圾、污水處理等環境友好型的營利項目打包。

2.1.2加強政府誠信建設，減輕企業顧慮

當前地方政府信用建設不足，尤其是不發達地區，財政赤字嚴重、行政辦事效率偏低，導致有意向參與PPP的企業顧慮重重。面對此般困境，我們應當轉變政府認識的誤區，不應把PPP當作融資和轉嫁財政風險的工具；在項目執行中應明確政府的支付義務，對于涉及政府付費/補貼的項目，應納入中長期財政規劃，并建立PPP項目支付平臺/系統，避免因項目周期長、跨官員任期而產生的顧慮；并完善相關法律法規，給予立法保障，從而達到為企業增信，消除社會資本面臨過高風險的憂慮。

2.1.3項目準備階段注重風險分配，特殊項目可承諾給予市場保護

給予建設目的特殊且盈利較弱的大型公共設施以市場保護，保障項目持續盈利能力，吸引社會資本參與合作。

在國家體育場“鳥巢”PPP項目中政府除了提供低價土地和必要的配套設施，承擔因承辦奧運產生的特殊費用之外，還承諾給予市場保護，在特許經營期內，限制在北京市區北部新建體育場或擴建已有體育場館，以保護國家體育場的市場。如果確需建設新體育場，則北京市政府將與項目公司協商，并按照特許權協議對項目公司進行補償。

2.1.4探索利益量化方式，補充退出機制

多數PPP項目都具有高風險、周期長、資金量大等特點，加上市場瞬息萬變等客觀因素，建立可以讓企業順利退出、項目資產順利轉移的退出機制是必要的。分析現有的PPP運作流程，需要在項目采購階段的合同體系中補充市場主體臨時退出時的資產清單、利益量化方式、“漲價歸公”等內容和要求，此外還應建立便于交易的退出平臺，保障市場主體退出和交易過程的清晰明確。

2.2慎讓利、考績效、重監管、妥移交，確保公共利益不流失

2.2.1控制政府讓利內容，保護公共利益

在項目識別階段開展物有所值評價和財政承受能力論證，通過物有所值評價的定性和定量分析，尋求項目全生命周期內的成本和質量的最佳組合；通過財政承受能力論證嚴格控制政府補貼、政府付費類項目的風險。

在項目準備階段對PPP運作方式、回報機制、監管架構等內容進行選擇和充分論證。

在上述論證的基礎上對讓利的內容謹慎處理，確定公共利益的底線，保證企業盈利但不暴利。如對捆綁開發的片區進行成本收益測算以確定合適的開發強度；對更新地區及捆綁開發地區的功能組成（公益性功能如保障住房比例、公共空間等）和公共服務設施等提出明確建設要求；流域整治項目捆綁岸線開發時需保證其公共性等，均以保障公共利益為先。

2.2.2設置超額分享機制

設置超額分享機制，社會資本或項目公司應根據合同約定向政府支付應享有的超額收益。

在北京地鐵四號線PPP項目中約定票價收入差額補償，超額分享，保障社會效益。客流、人均票價低于預測時政府給予補償，超出預測時分享一定比例收益；美國國家公園特許經營服務項目中，政府收取少量特許經營費，用于改善公園設施；深圳灣體育館項目中華潤利用市場資源在場館運營中已經獲得較高收益，而與之捆綁的深圳后海土地開發建設帶來的收益隨著近年來土地、房價的暴漲已遠遠超過當年的預期，而政府對可預見的后海地區土地、物業的增值并未引入超額分享機制，導致公共利益受損。

2.2.3績效考核結果與政府付費/補貼、獎勵相掛鉤

政府付費/補貼的項目，應制定可用性和運營維護績效考核指標，在項目執行過程中將考核結果與支付（獎勵）掛鉤，根據考核結果按照協議約定相應扣減費用或獎勵。如城管部門動態監控企業排污達標情況等，并將其納入評估考核；片區開發類的舊區更新項目中涉及歷史文化保護的可將給予企業的容積轉移獎勵與保護效果考核掛鉤，對達到保護效果的項目才給與可建設的獎勵容積。

2.2.4建立科學合理的監管架構，提高綜合決策和部門協作的能力

對于規模較大、公益性較強的PPP項目，建議成立綜合決策機構，協調多部門工作、并在項目具體運作時更好地保障公共利益。如采取投資決策委員會等形式，引入政府、企業、專家多方決策以保障其合理性。

在赤水河流域綜合整治項目中通過決策委員會保障投資方向有利于赤水河流域生態保護的初始目標。

2.2.5加強對項目后期運行過程中企業履約能力的監管

在項目后期運營過程中，對于合同約定提供的服務內容、服務質量進行動態監管，如票價、污水處理費用、場館商業經營能力等。

對于違法合同規定，損害公共利益的，政府有權臨時接管，并啟動終止程序。

2.2.6項目移交時，注重性能測試、資產交割等工作

項目特許經營期限屆滿后，按照約定的評估方式，對資產進行評估；確保性能測試結果達標；以及保證資產交割過程清晰、合規、合法，保障公共利益不受損害。

2.3加強規劃主動介入，參與項目規劃建設管理全過程

從規劃建設管理部門權責，而非財務流程，將其介入PPP過程分為兩個層面：

2.3.1在宏觀層面，加強規劃的主動介入，建立更有彈性的制度

（1）加強規劃前期的評估、策劃作用，讓規劃建設部門更好地介入到PPP的流程中，發揮助推作用。

改變現有城市總體規劃、控制性詳細規劃都是靜態規劃的現狀，積極開展動態評估，策劃謀劃PPP項目，對城市欠缺的設施、存在的問題開展研究，提供可以供市場和社會資本介入的方案，發揮規劃的先導、主導、統籌、策劃、激勵作用

（2）建立更為靈活的規劃調整制度、規范標準要有彈性。

如用地分類的彈性的問題，在某新區博物館PPP案例中項目使用的土地其用地分類為行政用地，屬性是劃撥土地，不能作抵押貸款，從而導致項目的資金鏈出現問題。

2.3.2在具體PPP項目操作的關鍵環節，發揮規建管全鏈條服務作用

在PPP具體操作的項目識別、項目準備、監控評估、驗收移交等關鍵環節的政府注意事項如下：

（1）項目識別環節。注重規劃符合性審查。即規劃建設部門審查PPP項目是否符合規劃要求。

（2）項目準備環節，注重規劃深化和規劃承諾。其中：

規劃深化，包括設施類項目選址、用地取得，以及規劃編制和審批。具體來說是設施類、片區類項目建設均應先通過相應的規劃編制審批，保證規劃設計科學合理，如對設施近遠期的需求和流量預測、效益平衡等 ；規劃方案深化中明確各建設主體以保證項目順利實施，如項目地下管線的建設主體等。

規劃承諾，如承諾給予市場保護。在國家體育場PPP項目中政府承諾在特許經營期內，限制在北京市區北部新建體育場或擴建已有體育場館，以保護國家體育場的市場。

（3）監控評估環節，強調動態監控和評估考核。即規劃建設管理部門對PPP項目執行開展評估，評估結果供績效考核參考。如城管部門動態監控企業排污達標情況等，并將其納入評估考核；舊區更新中涉及歷史文化保護的將給予企業的容積轉移獎勵與保護效果考核掛鉤。

（4）驗收移交環節，包括項目驗收、產權移交等。當設施建成移交，應由住建部門完成驗收，并協助完成產權移交工作。

參考文獻：

[1]王增忠，公私合作制（PPP）的理論與實踐[M].上海：同濟大學出版社，2015.

[2]柳正權，公私合營模式（PPP）理論與實務[M].武漢：武漢大學出版社，2016.

[3]郭鷹，PPP推進中存在的問題及各省政策比較[J].浙江經濟，2015（7）：35-37.

[4]趙超霖，全國首例市政道路PPP項目是如何誕生的[N].中國經濟導報，2015.

[5]靳樂山，孔德帥，基于公私合作模式（PPP）的西部區域可持續發展研究——以貴州省赤水河流域為例[N].西南民族大學學報，2016（3）：140-144.

[6]安超，美國國家公園的特許經營制度及其對中國風景名勝區轉讓經營的借鑒意義[J].中國園林，2015，31（2）：28-31.

作者簡介：

濮蕾，深圳市蕾奧規劃設計咨詢股份有限公司。