關于國有建設用地使用權到期處置探討

【摘要】我國地基本土地制度不斷的在進行完善和修改，其中依法、有償、有權限出讓國有建設用地使用權是我國現行的基本土地制度之一。自上世紀八十年代以來，這項制度在全國逐漸的開始推行，有效的對國有建設用地的使用權管理問題進行了劃分和規范，同時也解決了商業用地的問題。

【關鍵詞】國有建設用地；使用權；使用期限

國有建設用地使用權限的出讓，促進了國計民生的發展也規范了我國國有土地的使用情況。隨著時間的推移，部分土地到達了使用年限，后期使用大筆的資金繳納“延期”費用的報道不絕于耳。關于國有建設用地使用權到期處置問題，得到了全國人民的廣泛關注。

1、國有建設用地使用權到期處置問題現狀

我國雖然實行了土地有償制度，但是制度中的許多內容還不完善，導致后期實踐當中問題重重。國有土地出讓制度中，土地的出讓期限和到期處置問題得到了人們廣泛的關注。雖然不同用途的土地可使用的最高出讓年限經過法律的明確規定，但是在處理中仍然有許多模棱兩可的地方，這些規定大多都會比了土地出讓續期的問題，關于續期是否需要交費、如何交費、交費比例多少等等都沒有明確的規定，這就導致了在管理當中面臨無據可依的問題，切實的影響了我國國有土地的管理和再利用。

目前，我國在逐步開展國有建設用地使用權限到期處置問題，這樣既符合當前我國土地管理的需要，有能夠促進我國土地管理制度的進一步完善，為我國的土地管理工作提供更合理的方案。明確國有建設用地使用權到期處置問題，能夠有效的提高土地的利用率，推進了我國城鎮化發展的進程；實現了國有資產的增值保值問題，并能夠完善我國現有的土地管理制度，具有十分深遠的意義。

2、權限處置在國內外的實踐

2.1深圳經驗：繳納方式與產權效力的平衡

為了更好地解決到期土地續期問題，深圳市規定，如果續期，業主必須支付地價。有兩種支付方式可供業主選擇：一是一次性支付，補交地價數額為相應用途公告基準地價的35%，并按約定年期修正；二是采取年地租的方式，業主每年交付租金，標準由國土部門定期發布。但只有一次性補齊地價的業主，才可以獲得新的商品房產權證，而付年租則只能獲得非商品房產權證，不能進入商品房市場進行交易。深圳的這一規定較好地將續期費用的繳納方式與相應的產權效力進行了匹配，一方面提供可供選擇的繳納方式，不再迫使使用權人一次性支付巨額費用，充分保障其正常使用需求；另一方面又限制了按年繳費的產權效力，引導使用權人選擇地方政府更偏愛的一次性繳清方式[1]。

2.2香港經驗：土地續期費用與物業稅平衡，政府收地權力與補償義務平衡。

香港地區與內地一樣，土地所有權屬于國家所有，在土地使用權出讓時，使用權人須支付土地出讓金。此外，在土地出讓期內使用者每年還要向政府支付差餉和一定比例的地租，這些按年收取的費用類似于大陸可能推出的物業稅，其中，僅差餉收入就占香港財政收入的5%。正因如此，香港對于出讓期限屆滿后的土地延長租約不再收取續期費用，但業主仍要按規定繳納差餉和地租。這種做法有效實現了土地續期費用和物業稅的協調，避免過重的稅賦對使用權人的正常生活造成影響。同時香港的《收回土地條例》還規定，若為了公共用途的需要，政府可以收回土地，但必須給予公正補償。

2.3德國經驗：地上物補償與使用權續期平衡

雖然德國實行土地私有制，但同樣存在著長期使用別人所有土地的情況。土地使用權到期后，使用權人喪失使用權，但擁有要求所有權人按照合同約定或其他慣例對其上建筑物進行補償的權利，即補償請求權。土地所有權人在補償使用人以后收回土地使用權，如果土地所有權人暫時不愿意進行補償，則可以要求使用權人繼續免費使用該土地，即延期請求權，使用權人可使用到期土地，直到所有權人做出補償為止。

3、完善和改進的途徑

第一層次：歷史遺留問題土地與規范出讓土地的平衡。完善和改進到期管理制度，應當首先對歷史遺留問題土地與規范出讓土地進行平衡：若當時取得土地使用權所付出的地價，與按法定最高年限計算相差較少，可以象征性補繳地價款后延長至最高年限；如果當初取得土地的對價差異較大，可按相應的土地出讓金標準補足后延長至最高年限，實現與國家法律的接軌。這樣，既充分考慮了歷史遺留問題，也使個別問題納入了國家法律統一的調整范圍。類似情況在香港回歸時也有發生，香港回歸前，所有土地契約都將期滿，為了保持香港在過渡期內政治和經濟的穩定，香港統一規定回歸前到期的土地自動續期至2047年。

第二層次：住宅建設用地與非住宅建設用地的平衡。第一，住宅建設用地自動續期，非住宅建設用地申請續期。2007 年頒布實施的《物權法》規定，住宅建設用地到期自動續期。考慮到制度改進的連續性和平穩性以及優先滿足居住需求的合理性，這一規定應當延續。但為了實現公共利益和落實城市規劃，應當賦予國家收回到期土地的權力，因此非住宅建設用地可采用申請續期。第二，實行差別化的續期年限。從土地利用的客觀規律上看，工商業用地的實際使用周期較短，更新調整需求較大，粗放利用情況較為普遍，企業、商家遷移或消亡之后原土地往往成為低效用地，甚至長期閑置。因此，續期年限的設置中，應當適當縮短一些工商業用地的年限[2]。

第三層次：借鑒深圳、香港和德國等地區和國家的經驗，實現多目標平衡。第一，一次性繳納和按年繳納相結合，產權性質有差異。為了防止使用權人因無法承擔一次性繳清高額的續期費用而喪失建筑物使用權，影響其正常經營或生活，應當允許使用權人按年繳納續期費用。對于按年繳納續期費用，不發放完全產權的土地使用權證，不允許進入市場進行永久性交易，也不允許進行抵押。一次性繳清續期費用的使用權人，可以得到完全產權的土地使用權證，實現完整的權利第二，國家收回到期土地應對地上物予以補償，否則適當延長使用權年限。國家按規定收回到期土地時，應該對使用權人所有的地上物進行補償，并對使用權人的搬遷費用和過渡期損失予以適當補貼。若國家暫時無法進行補償，則使用權人有權免費續用該土地，直至地上物喪失使用功能或國家做出補償為止。

結語：

由于部分出讓的國有土地面臨續期問題，國有建設用地使用權限到期處置問題再一次的引起了廣泛的關注和探討。要解決這一問題，必須緊緊的圍繞我國現有的土地管理制度和實際情況，制定出更加合理完善的方案來進行改進，讓管理有據可依，更加高效科學。

參考文獻：

[1] 張舟，唐健，譚榮.到期管理：多目標下的平衡——國有建設用地使用權到期管理制度的完善與改進[J].中國土地，2014（04）：35-37.

[2] 唐健，王慶日，譚榮.國有建設用地使用權到期處置研究[J].中國土地，2016（05）：23-29.

作者簡介：

余敏，鄂州市不動產登記中心，湖北鄂州。