山東省工業用地控制指標存在問題及修訂建議

鄭燕鳳 朱偉亞 張勇 姜懷龍 許志偉

【摘要】山東省2005年版工業用地控制指標實施至今，對提升山東省的節約集約用地水平、引導產業轉移起到了積極的促進作用，但同時也存在修訂不及時、控制指標要求偏低、與山東省工業發展水平不相適應等問題。本文通過分析國家、省級工業用地控制指標的制定（修訂）情況及指標的修訂方法，從調整行業分類、增加產出指標、提高指標要求和增加定額指標等方面提出了完善山東省工業項目建設用地控制指標的思路和建議。

【關鍵詞】山東省；工業用地；控制指標；修訂建議

1、引言

土地使用標準，是指國家或地方相關行業主管部門發布實施的統一用地標準，它既是工程項目設計、建設項目準入、土地供應和審批、土地開發利用和供后監管的重要準則和基本尺度，也是用地單位、勘察設計單位、相關行業主管部門應嚴格執行的重要政策依據和制度規范[1]。工業項目建設用地控制指標是土地使用標準的一個重要組成部分，山東省于2005年出臺了《建設用地集約利用控制標準》，其中對工業用地提出了5項控制指標，包括投資強度、容積率、建筑系數、廠前區比例和綠地率[2]，在建設項目預審、項目可行性研究、工業項目用地招拍掛出讓中，發揮了重要的作用，促進了土地節約集約利用。《國土資源部關于嚴格執行土地使用標準大力促進節約集約用地的通知》（國土資發〔2012〕132號）要求 “各地要按照節約集約用地的原則，在嚴格執行國家頒布的土地使用標準、滿足功能和安全要求的前提下，結合本地土地資源條件、經濟社會發展水平、產業發展規劃等，抓緊研究制定或修訂完善土地使用標準”，江蘇、浙江、河北等省份都結合自身情況制定或修訂了工業用地控制指標。山東省工業用地控制指標已實施十余年時間，隨著工業化、城鎮化的快速發展，對建設用地需求量越來越大，節約集約用地形勢嚴峻，指標存在著時效性差、控制值偏寬松等問題，需要對最新的產業發展、用地狀況進行研究，形成符合國家要求，體現行業特點，

促進土地節約集約利用的工業用地控制指標，這是貫徹落實黨中央、國務院及國土資源部關于落實節約優先戰略，建立最嚴格的節約集約用地制度，落實供地政策和產業政策，促進土地利用方式和經濟發展方式轉變的重要內容，對提升山東經濟社會可持續發展的土地資源保障能力具有重大的意義。

2、相關研究進展

2.1國家層面工業用地控制指標

為切實加強工業項目建設用地管理，大力促進節約集約用地，國土資源部于2004年發

布實施了《工業項目建設用地控制指標（試行）》，并于2007年對指標進行了修訂，2008年2月發布實施了新的《工業項目建設用地控制指標》，主要由控制指標、集約用地要求和指標應用說明等內容構成。控制指標包括投資強度和用地效率（包括容積率、建筑系數、行政辦公及生活服務設施用地所占比例、綠地率）兩類五項指標。2014年，國土資源部下發了《關于開展<工業項目建設用地控制指標>執行情況調研的通知》，通過整理分析各地的執行情況，為控制指標的修訂做好前期準備。

2.2省級層面工業用地控制指標

按照國家的有關要求，江蘇、浙江、上海、福建等省市在嚴格執行國家發布的《工業項目建設用地控制指標》的同時，結合本地實際，制定發布符合當地資源條件和節約集約要求的工業用地控制指標，如《江蘇省建設用地指標》（2010年版、2014年版）、《浙江省工業等項目建設用地控制指標（2014）》、《上海產業用地指南（2012）》等，這些地方標準已成為整個工業用地控制標準體系的重要組成部分。

2.3工業用地控制指標研究方法

在研究方法上，許慧瑩等[3]運用比較分析、統計分析、數學模型預測等方法對遼寧省農村建設用地集約利用控制標準進行了研究。張曉潔等提出了優序對比分析法，選擇地均建設用地GDP作為衡量經濟發展和集約用地水平的指標，認為各省（區、市）與天津市的地均建設用地GDP越相近，則認為該省（區、市）的工業用地標準對天津市的參考性越大，采用確定天津市在全國的位置及各省（區、市）的參考權重，取各省（區、市）工業用地標準的加權平均值作為天津市指標標準值的初始值。繆春勝等[5]提出“在現狀均值的基礎上，結合深圳市產業導向目錄，鼓勵戰略性新興產業發展，取行業年均低值；促進高新技術類、先進制造業發展，取行業現狀均值；提高傳統優勢產業及其他行業用地節約集約程度，取行業年均高值”的方法來確定深圳市工業用地的地均納稅額控制指標值。綜合國內工業用地控制指標研究相關成果，工業用地控制指標應隨著經濟發展水平的提高進行適時修訂，并以大量詳實的數據為基礎，來確定控制指標標準。

3、 2005年版山東省工業用地控制指標實施成效及存在的問題

3.1工業用地控制指標內容

2005年版山東省工業用地控制指標共包括四部分。第一部分為指標解釋，提出了投資強度、容積率、建筑系數、廠前區比例、綠地率的概念和計算公式，并規定，工業項目的建筑系數一般不得低于35%，廠前區比例不得超過7%，綠地率一般不應超過15%。第二部分為投資強度控制指標，將全省縣（市、區）劃分為7大類，規定了農副食品加工業等30個行業的投資強度最低值，其中投資強度最高控制值為一類地區的通信設備、計算機及其他電子設備制造業，為不低于4208萬元/公頃；為扶持七類地區經濟發展，對七類地區所有行業統一規定投資強度最低控制值，為不低于750萬元/公頃。第三部分為建筑強度控制指標即容積率，規定了農副食品加工業等30個行業的容積率控制指標，最高為不低于0.8，最低為不低于0.4。第四部分為全省城市類別劃分，采用新增建設用地土地有償使用費征收等別劃分的規定。

3.2應用成效

3.2.1工業用地控制指標成為產業政策的重要組成部分

2005年版山東省工業用地控制指標自實施以來得到了廣泛應用。在建設項目預審中，發揮了重要的政策控制作用，通過控制指標的約束，嚴格控制了建設項目用地規模，促進土地節約集約利用；在項目可行性研究中，為新建、改建、擴建項目的初步設計占用建設用地規模核定提供了依據；在工業項目用地招拍掛出讓過程中，為合理設定工業項目用地條件提供了參考依據。同時控制指標的實施也帶動了全省產業升級和地區轉移，促進了產業合理布局，促使了各行業、各建設項目節約集約用地，提高了項目用地效益。

3.2.2提高了各地實施工業用地控制指標的積極性

2005年山東省工業用地控制指標發布后，全省先后有14個地市發布了本地區的工業用地控制指標。各地根據當地實際，對工業用地的投資強度、容積率、建筑系數、產值等進行了規定。其中青島市發布了《青島市工業產業用地指南（2006年）》，規定了全市37個大類、168個中類行業的建筑容積率、投資強度、土地產出率等指標。

3.3.3促進了工業用地的集約利用

隨著經濟社會的快速發展，土地保發展和耕地保紅線矛盾日益突出，各地節約集約用地意識不斷增強，執行土地使用標準越來越嚴格，在工業用地控制指標的指引下，山東省工業用地集約利用水平不斷提升。從開發區工業用地綜合容積率來看，2013年底山東省國家級開發區工業用地綜合容積率比2007年提高了11.59%，省級開發區的工業用地綜合容積率提高了29.92%；從工業用地建筑系數看，2013年底山東省國家級開發區工業用地建筑系數比2007年提高了11.59%，省級開發區工業用地建筑系數提高了55.29%；從固定資產投資強度來看，2013年底山東省國家級開發區的工業用地固定資產投資強度比2007年增長了35.25%，省級開發區的工業用地固定資產投資強度增長了57.34%。

3.3存在的問題

3.3.1缺少產出指標

工業用地控制指標既要完成對新增項目的準入性評估，又要實現對存量項目的監測與調整[6]，雖然對于新增工業用地來說，產出指標是一項預期指標，在項目落地期估算較為困難，但對于存量工業用地來說，產出指標比投入指標更能衡量其集約用地程度。從集約利用內涵分析，土地的產出水平也是衡量土地集約利用水平的重要指標，因此從指標體系的科學性、完整性角度分析，控制指標應當包括土地產出指標。從現有的集約用地評價指標體系來說，已開展多輪的開發區土地集約利用評價體系中也包含了工業用地產出強度（2014年改為地均稅收）這一指標。從其他省（市）指標來說，浙江省、上海市的工業用地控制指標中也列出了土地產出和土地稅收兩項指標。山東省2005年工業用地控制指標制定時，因當時調查數據及參考資料有限，指標中只包括對用地結構和投資水平的限制，對產出水平未做要求。

3.3.2指標值偏低

隨著科技的發展、行業生產工藝提高、技術設備更新及多層廠房的建設，以較少的土地消耗獲得更大的生產效益成為保護有限的土地資源的必要手段。工業用地控制指標是衡量工業用地狀況的“標桿”，其指標要高于現狀平均用地水平但又不能脫離實際。通過對2014年山東省內開發區2592家企業用地數據分析，平均投資強度比2005年版的工業用地控制指標中的規定高2倍多。山東省目前的投資強度控制指標偏低，各生產企業達標容易，未能充分實現土地“規模效應”，指標標準有很大提升空間。從與部分省份的對比來看，江蘇省2014年工業用地項目建設用地指標中平均的投資強度是山東省2005年控制指標的2.3倍，浙江省2014年版工業用地控制指標的投資強度是2005年控制指標的2.1倍，顯然2005年版指標要求較低，無法達到促進土地集約利用、引導產業升級轉移的目的。因此，無論是基于現實需要還是與其他省份的比較來看，2005年版指標值都偏低。

3.3.3行業分類較粗

工業用地控制指標覆蓋了國民經濟行業的30個大類，由于大類分類較粗，在相同類別內，不同產品、不同工藝之間的工業項目用地差異明顯。比如照相機及器材制造和起重機制造同屬（34）通用設備制造業，但不論從投資強度、容積率還是產出方面，這兩個行業的差別都比較大，僅按工業大類對用地情況進行控制明顯不能滿足實際工作需要，有必要對行業分類進行細化。

4、完善山東省工業用地控制指標的建議

針對2005年版山東省工業用地控制指標存在的問題，本文提出了完善山東省工業用地指標的建議。

4.1調整行業分類

工業企業門類繁多，用地情況差異顯著，需要分類制定用地指標。國家標準、省級層面標準均以《國民經濟行業分類注釋》的大類為基礎，將工業行業分為30個大類，以此來確定不同行業的投資強度、容積率等指標，雖然這種分類方式不能完全反映不同企業的用地特點，對工業用地控制指標來說并不完全適合，但它卻是目前唯一相對合理可用的依據。山東省2005年版工業用地控制指標行業分類依據的是2002年版國民經濟行業分類（GB/T4754-2002）。2011年，我國對國民經濟行業分類進行了調整，有些行業名稱發生了變化，有些行業進行了合并或者分解，比如橡膠制品業和塑料制品業合并為了橡膠和塑料制品業，交通運輸設備制造業分解為了汽車制造業及鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備制造業，內涵和外延都發生了變化。所以，工業項目建設用地控制指標的行業分類也需要按照《國民經濟行業分類》（（GB/T 4754-2011））作相應調整。

4.2增加產出指標

目前國內省級層面工業用地控制指標設置產出指標的不多，有上海市、浙江省等，指標均為土地產出率和土地稅收產出率。根據指標衡量的客觀性和數據的可獲取性，建議將畝均產值和畝均稅收作為山東省工業用地的產出指標，分行業設定最低指標值。指標值確定要以基礎數據為支撐，整體按照控制標準略高于現狀平均水平的原則，兼顧與周邊省市標準的平衡，同時考慮山東省產業發展特點，綜合確定各行業產出控制指標。

4.3提高控制指標標準

提高控制指標標準是是適應堅持最嚴格的節約用地制度和實施建設用地總量和強度雙控的必然要求。建議以歷輪開發區集約用地評價典型企業數據、歷年供地數據為基礎建立樣本數據庫，同時，對山東省內工藝較為先進、生產經營狀況正常、工業產值在行業內處于中上水平的企業開展調查，豐富和完善樣本數據庫。在數據處理上根據樣本數量差異采用不同方法，對于樣本數據較多的行業，采用二次均值法，平均值作為指標的初始值；對于樣點數據不夠多，不能直接采用的，運用外省（市）指標系數修正法，選擇江蘇、浙江、上海等省（市）份的指標值作為基準值，將山東省與上述省（市）的地均建設用地固定資產投資強度和地均建設用地GDP進行比較，比較結果作為修訂系數，對基準值進行修正得到初始指標值。同時，以《山東省“十三五”戰略性新興產業發展規劃》為參考，對信息技術、生物、高端裝備等新興產業適當降低相關控制標準，對煉化、焦炭等行業適當提高控制指標要求，促進行業的整合、轉型。

4.4增加定額指標

為解決控制指標行業分類較粗的問題，建議增加中類或小類行業的定額指標。但由于行業門類較多，要全面體現482個工業小類或者169個工業中類的用地差異，特別是鑒于山東省地區發展不平衡的現實，不具備可行性。因此，應結合山東省產業發展目錄、歷年來工業項目供地情況及對行業協會的咨詢綜合確定需要編制定額指標的行業類型。工業用地定額指標內容涉及生產規模分級和單位用地指標，數值確定時以樣本數據為基礎，同時參考國家標準、江蘇省等地的工業用地定額指標。

5、研究結論

工業用地控制指標貫穿了項目的規劃、建設、竣工、使用全過程，涉及土地、規劃、發改、環保等多個部門，具有政策性、時效性強的特點，需要根據經濟發展、技術進步情況進行修訂。本研究針對山東省2005年的工業用地控制指標中存在的問題，提出了完善建議，將工業用地指標分為控制指標和定額指標，控制值指標包括投資強度、容積率、建筑系數、行政辦公及生活服務設施用地面積占工業項目總用地面積的比例、綠地率、畝均產值、畝均稅收7個指標，同時，提出了包括生產規模分級和單位用地指標的定額指標。研究成果不僅為山東省工業用地控制指標修訂提供了思路，也可為其他省（市）工業用地控制指標、產業發展計劃的制定提供參考。但由于工業行業的規模、建設狀況差別較大，本研究提出的建議需要在具體標準制訂或修訂過程中進行修改完善，以期符合實際需要。

參考文獻：

[1]鄭凌志，范樹印.土地使用標準審核手冊[M].北京：中國財政經濟出版社，2016.

[2]山東省國土資源廳.建設項目用地指標匯編[G].濟南：山東省國土資源廳，2005.

[3]許慧瑩，汪景寬.遼寧省新農村建設用地集約利用控制標準初步研究[J].國土與自然資源研究，2008（02）：44-45.

作者簡介：

鄭燕鳳，山東省土地調查規劃院，山東濟南；國土資源部土地利用重點實驗室山東科研基地，山東濟南。