兩法銜接機制應用于食品藥品安全監督管理的必要性分析

張韌

[摘要] 長期以來，食品藥品安全問題都是一個社會熱點敏感問題，它關系到廣大人們群眾最關心的健康和安全，對人類生存和可持續發展具有重要性。近年來，食品藥品安全問題頻出，其嚴峻狀況令人堪憂，究其原因，與我國目前監管體制的存在弊端有很大關系，尤其在執法過程中涉嫌違法犯罪行為移送司法機關的銜接不順暢，缺乏強制力。該文從食品藥品監督行政執法與刑事司法銜接（以下稱“兩法銜接”）的工作機制出發，結合其發展歷程及現狀，分析逐步完善和推進兩法銜接機制對食品藥品安全實現有效監管的必要性，旨在規范完善食品藥品監管機制，進一步嚴懲、打擊危害食品藥品安全的犯罪違法行為，切實保障人民群眾的身體健康和生命安全。

[關鍵詞] 兩法銜接；食品藥品安全監管；必要性分析

[中圖分類號] R15 [文獻標識碼] A [文章編號] 1672-5654（2018）04（c）-0138-03

古語有云：民以食為天、食以安為先。食品藥品質量涉及到千家萬戶，關系著廣大人民群眾的身體健康和生命安全，是人類得以生存和可持續發展的最基本物質。然而近十年來，一系列重大食品藥品安全事件接連曝光，從違禁使用激素提高產量、摻和瘦肉精增加豬肉瘦肉率到染色饅頭。種種食品藥品安全事件嚴重威脅著廣大人民群眾的生命健康和安全，人們開始為“吃”擔憂，執政政府的公信力受到公眾的嚴重質疑，面臨巨大挑戰。食品藥品作為人類生存發展最重要的必需品，體現人民群眾最關心的利益，其重要性不容置疑，食物的可得性是保障社會福利不下降的最基本的要求[1]。為此，食品藥品關乎生命、關乎人類生存，我國政府肩負著依法嚴懲嚴治各種危害食品藥品安全的違法犯罪行為，切實捍衛人民群眾切身利益，構建穩定和諧的社會秩序的重要職責。

近年來，各類食品藥品安全事故相繼被群眾舉報或被媒體曝光，沈陽發生“四個‘大蓋帽管不住一根豆芽菜的怪事、重慶被揭“化妝豬”抹粉裝嫩之謎、各地流出“健美豬”真相，“八個部門管不住一頭豬”登上熱搜，成為人們笑談，再回顧過去的“三聚氰胺”毒奶粉、到今天的“吊白塊”豆腐、“染色饅頭”，其中的原因，不僅來自于不法商人為追求利潤而不惜道德滄喪，而且也是我國現時不完善的食品藥品監管體制機制造成的，一方面，食、藥品從生產、加工到出品，存在多頭管理、職能交叉，致使職責不清、協調不力，互相推諉扯皮現象時有發生，留下監管盲區，使得不法分子有機可乘；另一方面，食品藥品管理“兩法銜接機制”尚不完善，執法過程中對涉及刑事犯罪的案件的行政執法未能與刑事司法建立有效聯動，對接不暢，案件的移送問題未能得到有效監督和強制約束。食品藥品的兩法銜接是最近3年來我國行政執法中研究的熱點，同時也是執法過程中必須抓好的重點之一，國內外過往關于此類題材的文獻并不多，研究也不夠充分全面。因此，文中筆者以自身基本法制知識和工作實踐為基礎，從兩法銜接機制概念及食品藥品監管兩法銜接機制的演變歷程出發，結合目前機制存在的自身缺陷和主要問題，分析逐步完善和推進兩法銜接機制對食品藥品安全實現有效監管的必要性，旨在規范完善食品藥品監管機制，進一步嚴懲、打擊危害食品藥品安全的犯罪違法行為，以達到確保廣大民眾食品藥品質量安全的目的。

1 兩法銜接機制的基本內涵與特征

食品藥品監督中的行政執法，是有關職能系統、職能部門依照食品藥品監督管理的行政執法程序和有關法律法規，對違法行為進行監督管理和行政處罰。食品藥品監督過程的刑事司法亦為國家司法系統對食品以及藥品上的犯罪行為所予以的處罰措施。在執法過程里，行政執法和刑事司法相互制衡，當行政執法無法制止、打擊違法行為，或者違法行為達到刑法相應起刑指標而構成犯罪時，行政執法就要轉向司法系統進行刑事司法，并為刑事執法提供專業性的技術支持，這就是所提到的行政執法和刑事司法有機結合，即兩法銜接。所謂兩法銜接機制，即工商、稅務、衛生以及質監等行政執行系統的執法人員，在執法檢查過程中發現違法犯罪行為的，依法將案件向公安系統、檢察部門等司法系統轉交的工作銜接機制。

按照相關的規范性文件，食品以及藥品監督管理系統在出現犯罪違法行為時，要第一時間上報當地公安部門；公安則要第一時間予以調查立案，無法立案及非公安系統管轄的行為，該公安系統就要第一時間轉交給相應管轄權的部門。在上報案件的同時，食品以及藥品監督管理系統需要把掌握的犯罪線索、相關涉案材料等轉交，提供專業技術支持，而且要把案件上報書與相關材料進行抄送，上報給當地檢察系統。公安系統受理食品以及藥品案件時，不管有沒有立案，都要進行書面告，同時把此決定轉交當地人民檢察院。針對在移交環節出現的行政系統工作人員賄賂與侵權等違法情況，那么相關的食品以及藥品監督管理系統就要第一時間向當地紀檢檢察等部門上報情況，當地檢察部門也要把處理內容第一時間上報給報送的食品以及藥品監督管理部門，兩者互動，進而構建監管協同合作機制。

2 兩法銜接機制的演變歷程

通過梳理，系統總結2000年以來兩法銜接工作機制的發展和演變歷程。2000年10月，國務院在全國范圍開展了一場聲勢浩大的專項打假聯合活動，嚴厲打擊制售假冒偽劣商品的違法犯罪行為[2]，活動中可以觀察到，國內對行政執法系統查處犯罪案件上報司法機關的細節程序問題，缺乏具體的法律規定。針對該存在問題，國務院在2001年4月頒布實施《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》，首次正式明確要求兩法銜接，規定行政執法部門在執法過程中，如果發現有對市場經濟秩序構成影響的犯罪行為或犯罪線索，必須第一時間上報司法系統，通過行政執法與刑事司法的順利銜接，構建信息共享、及時查處的互補協作機制，有效打擊破環經濟秩序的犯罪行為。2001年7月，國務院頒布實施《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，明確了行政執法和刑事司法的銜接工作機制的基本框架，并以法規形式將該工作機制正式確立。此后，先后在2006年和2011年出臺了《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》，對兩法銜接機制作了進一步的明確和完善[3]。2011年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳以“兩辦”8號文件形式轉發了《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》，進一步完善行政執法與刑事司法的銜接機制[4]，文件明確界定各執法機關在兩法銜接中的職能劃分和工作程序，加強配合，提出完善兩法銜接工作機制及其領導機制的具體要求，推進建設行政執法和刑事司法信息資源共享機制，加強溝通交流，確保無縫銜接，形成對違法犯罪活動的打擊合力。

3 兩法銜接的必要性分析

3.1 相互補充，強化執法的效果

構建食品藥品監管的兩法銜接工作的長效機制，建立互相監督和配合的工作機制，構建行政執法與刑事執法工作“無縫對接”體系，互相補充、相互制衡，整合資源、形成合力，加大對食品藥品領域違法犯罪行為的打擊力度，實現依法行政、公正執法[5]。具體表現為以下幾點。

3.1.1 兩法銜接在食品藥品安全案件查處的行為方式上相互補充 在處理食品藥品案件時，刑事司法的功能主要在于打擊食品藥品犯罪，保障國家對食品藥品安全監督制度以及廣大人民群眾飲食用藥安全和身體生命健康安全。行政執法的目的主要在于保證食品藥品安全有效，保障廣大人民群眾飲食用藥安全和身體生命健康安全。在食品藥品案件中行政執法與刑事司法的分工協作，行政執法通過行政制裁手段對一般違法行為予以矯正，刑事司法則通過刑罰制裁手段對犯罪行為予以矯正。如同公安機關的介入能夠增強行政機關收集、固定證據的手段，還可以及時對涉案人員使用強制措施；同時可以彌補行政執法人員對刑事法律規范、刑事政策不夠熟悉和了解的弊端。而食品藥品監管行政執法部門又可以在食品藥品的專業知識方面配合司法機關開展案件查處。

3.1.2 兩法銜接強化食品藥品安全執法效果 “兩法銜接”有利于行政執法與司法機關聯合行動，強化執法效果。以廣東省為例，近年來，食品藥品監管行政執法部門與司法機關密切合作，強化執法效果，相關部門始終保持對制售假劣食品藥品違法犯罪行為的高壓打擊態勢，查處了一批制假售假案件，搗毀了一批制假售假窩點，懲處了一批違法犯罪人員，有效遏止了食品藥品制假售假違法行為的發展勢頭，為保障公眾食品藥品安全做出了積極貢獻。據統計[6]，2012年“三打”行動期間，全省公安、食品藥品監管部門聯合搗毀制售假劣藥品、醫療器械、保健食品、化妝品窩點8 360個，移送公安機關案件920宗，抓獲犯罪嫌疑人2 017人。2013年，全省食品藥品監管部門聯合公安機關查辦制售假劣食品藥品案件達711宗，抓獲犯罪嫌疑人309人。查處了一批大案要案，如震驚中外的“齊二藥假藥案件”，事發廣東、涉及全國的“佰易公司假劣血液制品案件”，中央、省領導高度關注的“安徽阜陽、廣東普寧制售假藥案件”，以及案值超億元的“齊寶江制售假藥案件”、案值超4 000萬元的“假冒美瞳隱形眼鏡案件”等。自2012年起多次聯合公安機關組織發起打假集群戰役，繳獲假劣食品藥品貨值超過5億元。

3.2 相互制衡，防止權力的濫用

食品藥品行政執法與刑事執法銜接機制有利于行政機關和司法機關權力的相互制衡，同時可以有效的防止絕對權力。具體表現為以下幾點。

3.2.1 兩法銜接有利于行政機關和司法機關及檢察機關、檢察機關之間的相互制約 加強”兩法銜接”，行政執法機關和刑事司法機關之間互相協作配合，分工負責、各司其職，建立、規范和完善經常性的工作聯系機制，包括案情通報、案件溝通、聯合行動等，主動出擊，改變目前等案上門的被動和滯后局面。同時實現過往單純的事后控制向全程動態監督的轉變，尤其加強事前預警和事中監督的有機結合，建立科學監管模式和犯罪信息預警防范體系[7-8]。2013年4—12月，由最高人民檢察院部署，全國檢察機關開展了專項立案監督活動，對食品藥品產品安全等領域存在嚴重危害民生的刑事犯罪進行立案監督，深挖犯罪線索。該次專項活動中發現，食品藥品、環境資源這兩個領域在監督行政執法機關移送和公安機關立案的件數、人數位居前列，其中全國檢察機關在食品藥品安全領域共監督行政執法機關移送1 633件2 158人，監督公安機關立案1 061件1 423人；環境資源領域共監督行政執法機關移送689件893人，監督公安機關立案590件751人。從綜上所述數據不難看出，通過相互制衡與監督，重大案件的移送得到了很大提升。

3.2.2 兩法銜接有利于防止絕對權力 行政權力作為一種管理權力，擔負著廣泛的社會職責，行政權力如果得不到監督和限制，就會造成絕對權力，從而滋生腐敗。在日常的食品藥品安全案件中，由于全國食品藥品監管執法隊伍素質水平不一，或是在案件處理中存在瀆職腐敗現象，出現了一些案件以罰代刑的情況。而這種情況的出現，使食品藥品領域涉嫌犯罪的違法分子沒有被繩之以法，進而危害了人民群眾飲食用藥安全和身體生命健康安全。司法權力對行政權力的制衡作用是存在司法的價值所在，司法權力與行政權力之間的制衡是為了整個社會的公正和平衡。行政執法案件涉嫌犯罪的移送權如果完全在行政執法部門手中，就會造成移與不移、移多移少等多種情況，都由行政執法部門說了算的局面，這樣就會容易形成絕對權力。而兩法銜接的監督制約機制則對絕對權力的產生起到了很好的預防與監督作用。

[參考文獻]

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[4] 張桂敏，錢紅，劉洪杰.關于兩法銜接機制在藥品監管實踐中的運用及思考[J].首都醫藥，2012，16（9）：59-60.

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（收稿日期：2018-01-25）