基于城鎮化發展下的財政金融改革

周紅波

一、財政與金融在城鎮化建設過程中所出現的問題

（一）財政在城鎮化建設過程中所出現的問題。傳統的財政體制，在支持城鎮化發展過程中，實際上也出現了一系列的問題。雖然中央政府和各級地方政府都非常重視農村地區的城鎮化建設，當是城鎮化建設和財政體制之間的聯系并不是非常密切。財政體制，在運行的過程中往往無法全面的支持城鎮化的發展。特別是地方政府的預算管理和舉債機制不完善，地方考核政績的機制也并不全面，加上很多地方政府的土地財政模式，導致很多地方政府的債務盲目的擴大，這些實際上都是當前財政在城鎮化建設過程中所出現的主要問題。

從另外一個方面看，中小城市的財政權與事權是并不匹配的。中國所采取的財政體制被稱之為五級財政體制，這樣的一種體制模式在全世界的范圍內都是屬于比較少見的一種運行模式。中央財政相對于省級的財政有著更強的影響力，而省級財政又比地方性的財政要更強，很多地方的鄉鎮并沒有獨立的財政權。而且上級政府不僅僅能夠管理本級的財政，也可以對下級的城鎮和程序進行管理，所以低級別的城市在公共資金投入方面還需要通過上級政府的審批。這種財權上面的限制也影響了城鎮化建設的進度，層層審批，導致金融資源大部分的配置給地級市以上的城市，而小城鎮還有縣城則缺乏相對應的財政資源。

政府在運用財政資金進行投資的過程中，往往重視新程序而忽視對舊城鎮的改造。新的程序分區往往是工業和納稅的集中地，更多的城市聚焦在新城鎮的開發上，但是對于舊城市的開發走往往較為忽略。而且舊城區的改造如果進行動遷的成本相對比較高，而且商業價值也比較低的狀況下，上級政府也并不愿意投入大量的財政資金進行改造，這實際上也是當前財政缺位的一個主要現象。

除此之外，戶籍制度對于整個公共財政的投資支持也起到了重要的導向作用，當地的公共財政對于外來農民工的支持是不足的，地方財力也無法滿足社會保險基金的缺口，所以在改革的過程中，特別是城鎮化建設的過程中，財政資金偏好于投資一些更快地獲得回報的區域，對于城鎮化建設，特別是舊城改造等方面則缺乏相對應的財政支持。

（二）金融在城鎮化建設過程中所出現的問題。首先，從金融越位的問題上分析，很多地方政府在融資平臺方面過度的融資，對于城鎮化過程中的小微企業和服務業也形成了擠占效應。中國的服務業在城鎮化水平相近的國家中，其平均水平相對比較低，金融機構再融資和投資等方面往往是比較青睞基礎設施的投資與建設，特別是對傳統工業的投資比重較大，這樣就導致城鎮化過程中的產業結構單一，很多服務類型的產業得不到相對應的融資支持。而且從信貸的比重上看，已發行債券的融資平臺特別是外源性融資的過程中，債券融資的比重相對比較低，而通過各種影子銀行等形式進行委托貸款或者信托的模式進行融資的比例相對較高，大量的資金融入到地方的融資平臺以及城鎮化過程中的房地產業。

其次，從金融缺位的問題上看，金融支持的模式也比較單一，全國的金融機構中能夠發行企業債券的數量非常少，大部分還是采取信托和貸款的模式進行融資。而且很多地區的中小規模的金融機構對于地方的小微企業金融支持明顯不足。城鎮化的過程中，消費金融的需求也沒有被充分的挖掘，隨著城鎮化的水平不斷的提高，消費金融的單筆貸款金額也可能會下降，但是對于二三線城市的耐用品消費的信貸需求則會隨之上升。從這一個角度上看，城鎮化過程中金融所能夠發揮的作用仍然是非常多，但是金融所出現的問題，特別是其缺位的問題影響了當前城鎮化的建設進度。

二、城鎮化建設過程中財政與金融配合改革的思考

（一）要采取規范化的模式打造銀行信貸的支持。從國際的經驗上可以看出，通過事前約束的模式，能夠對金融機構以及金融市場的規范化起到重要的作用。所謂的事前約束實際上就是通過建立更加規范和嚴格的信貸規則，以此進行相對應的金融市場約束。政府要出臺明確的融資平臺信貸規則，特別是采取科學的方式進行融資，如對融資平臺的貸款比例進行限制，特別是對融資平臺對土地金融依賴度的控制上，可以通過信貸平臺的規則進行調控。而且也可以對金融市場化的違約進行處置。按照市場的原則嚴格控制壞賬的沖銷。如果一些金融平臺出現不良資產擴大化的狀況，應該通過資產管理公司進行批量和快速的處理，避免這些不良資產影響城鎮化建設過程中的金融秩序。

（二）可以通過市政債券等形式，促進財政與金融的結合。為了進一步的調控風險，可以讓發達的省市自主的發行債券。而對于部分信用比較好的城市來說，也可以發行市政債券。只有具備地方發債主體相對較大的市場有成熟的債券發行規模和背景，就可以根據實際情況進行債券的發行，以此來刺激城鎮化建設過程中一系列資金的支持。在償債保障機制的設計方面，應該通過資源稅收入和財產稅收等方式支持債券的發行，為政府償還債券的能力提供相對應的保障，而且一旦市政債券的發行主體違約，上級政府錦江代償較少的比例。所以市政債券能夠從財政與金融結合的角度為城鎮化建設提供新的金融產品支持。

（三）在城鎮化的發展背景下，也可以采取公私合作的方式，采取PPP融資等創新手段，以此來分散風險。政府可以通過貸款證券化的形式。在信貸過程中加入擔保和融資計劃，以此來推動債券的發行。未來中國的地方政府如果和社會資金進一步的合作，就需要讓平臺貸款進一步證券化，而且對于公私合作項目也可以采取貸款證券化的形式，形成相對應的資金支持。不過在這樣的一種債券發行的過程中，應該對債務違約的保險，特別是與之相關的信用風險緩釋工具進行進一步的打造。所以這就需要債券發行主體，有一定的償債能力，并且有相關的創新手段對金融風險進行分散化，這樣有利于公私合作的多元化發展。

所以，綜合上述的分析可以看出，無論是采取股權投資基金或者是發行相對應的債券，都可以考慮引進一些民間資本，結合財政資金的支持，進一步的形成實力較強的融資平臺，可以更好的推進大型機構的投資者在城鎮化過程中的合作。所以應該放寬各類大型機構的投資者對于基礎設施股權投資比例的限制，鼓勵更多的投資者關注城鎮化發展中的各類項目，直接吸引民間資本和外部資本融入到各項基礎設施項目中。隨著地方政府的舉債空間逐漸有限，財政資金和金融模式的結合這樣的一種合作模式，將成為以后城鎮化過程中的資金募集主流。

三、結語

在過去的一段時間中，為了鼓勵金融資金在城鎮化建設里面的積極作用，所以政府采取了一系列的措施引導金融機構進入到城鎮中，發揮其應有的融資效應，鼓勵城鎮各種產業轉化自身的落后產能，并且刺激城鎮建設的投資。這些方式實際上也在城鎮化建設過程中起到了一定積極作用。但是金融在城鎮化建設的過程中仍然是存在一定的問題，包括金融越位與金融缺位的現象仍然是在很多城市的城鎮化過程中是普遍存在的。為了更好地推進城鎮化背景下的財政金融改革，就需要重新考量以往財政在新型城鎮化的過程中所出現的主要問題，而且針對性的解決財政與金融所存在的問題，才能在城鎮化的過程中更好地發揮二者的作用。（作者單位為湖南外貿職業學院）