建立完善人民法院多元化解決涉訴信訪工作機制

李征

構建多元化糾紛解決機制，是近年來黨中央確定的司法改革部署之一。近年來，陜西省各級法院高度重視多元化糾紛解決機制構建工作，在陜西省委的領導下，緊緊依靠省人大、政府、政協等有關方面的大力支持，堅持“黨委領導、政府支持、多方參與、司法推動、便民利民”原則，充分發揮人民法院在參與社會治理中的職能作用，有效整合社會各類調解力量，形成化解社會矛盾的整體合力，積極推動多元化糾紛解決機制改革，主動適應經濟發展的新常態，按照司法改革新要求，不斷創新工作方法，健全工作程序，建立起覆蓋全省的多元化糾紛解決機制工作格局，為人民群眾提供了更多可供選擇的糾紛解決方式和更加優質的司法服務，有力地提升了社會治理法治化水平，進一步推進了法治陜西建設。

多元化解決涉訴信訪工作機制是人民法院多元化糾紛解決機制的一個重要組成部分，就是通過人民法院搭建以律師為主體的第三方社會力量參與涉訴信訪工作的平臺，建立健全各項管理規范并推動和保障其正常運行，發揮其解決涉訴信訪作用和效能的工作機制。構建人民法院多元化解決涉訴信訪工作機制，將多元化解決涉訴信訪工作機制融入人民法院多元化糾紛解決機制格局當中，使其成為多元化糾紛解決機制的一個重要組成部分。對于推進人民法院涉訴信訪工作改革，充分發揮人民法院在多元化糾紛解決機制建設中的引導、推動和保障作用，維護人民群眾合法權益，暢通和規范人民群眾訴求表達渠道，創新群眾工作方法，有效發揮和利用以律師為主體的社會第三方群眾力量化解矛盾糾紛的優勢和作用，加強社會監督、多元化解決疑難復雜涉訴信訪案件具有重大意義。

一、健全律師參與解決涉訴信訪工作機制

1.近年來陜西省法院系統律師參與涉訴信訪工作情況

根據最高人民法院2017年《關于做好涉訴信訪工作情況統計分析暨總結報告的通知》，陜西省法院從2017年開始對全年的涉訴信訪工作的數據統計中，增加了對律師參與涉訴信訪工作情況的數據統計內容。根據統計，2017年陜西省三級法院共有律師245人次參與涉訴信訪工作，律師接談涉訴信訪案件1178件次，其中化解涉訴信訪案件24件次，發現問題3件，代理申訴23件，申請救助3件。其中：省高級人民法院有律師32人次參與涉訴信訪工作，律師接談涉訴信訪案件586件次；各市級中級法院有律師167人次參與涉訴信訪工作，律師接談涉訴信訪案件548件次，化解涉訴信訪案件2件，代理申訴10件；各區縣級法院有46名律師參與涉訴信訪工作，律師接談涉訴信訪案件44件次，化解涉訴信訪案件22件，發現問題3件，代理申訴13件，申請救助3件。2018年第一季度，陜西省三級法院共有律師199人次參與涉訴信訪工作，共接談涉訴信訪案件181件次，其中化解涉訴信訪案件4件，發現案件存在問題并處理29件次。其中：省高級人民法院有律師55人次參與涉訴信訪工作，接談涉訴信訪案件64件次，化解涉訴信訪案件4件，發現案件存在問題并處理29件次；各市級中級法院共有律師138人次參與涉訴信訪工作，律師接談涉訴信訪案件109件次；各區縣級基層法院有6名律師參與涉訴信訪工作，律師接談涉訴信訪案件8件次。

根據以上數據情況分析表明，陜西省三級法院，特別是省高級法院和一些涉訴信訪案件較多的中級法院，已經為律師參與法院系統的涉訴信訪工作，搭建起參與涉訴信訪的法制化工作平臺，參與涉訴信訪工作的律師人次數量逐步增多。通過對執業律師進行遴選，建立參與涉訴信訪工作律師數據庫，安排律師進行日常信訪值班，充分發揮律師精通法律善做群眾工作的特點，在接談涉訴信訪案件中，通過咨詢、解答相關問題，并從中發現并處理案件存在的問題，提出法律意見或建議，對符合條件的，通過代理申訴，導入法律程序，申請救助，化解涉訴信訪案件，取得了一定的成效，盡管工作中還存在一定的問題，在今后的工作中將逐步加以解決和完善。確保以律師為主體的第三方參與涉訴信訪工作機制的長效化態勢。

2.明確律師參與涉訴信訪工作職責及保密義務

構建律師參與人民法院涉訴信訪工作機制，首先應當明確律師在解決涉訴信訪工作的角色和地位，其職責就是利用其具備較高的法律專業理論知識和豐富的法律工作實踐經驗，維護涉訴信訪人的合法權益，促進涉訴信訪人理性對待司法裁判，同時對人民法院的工作進行社會監督。同時律師對于涉訴信訪事項中所涉及的審判活動機密或當事人個人隱私事項負有保密義務，對于律師向各級法院出具的涉訴信訪事項法律意見書應當作為內部材料，不得向涉訴信訪事項的各方當事人進行公開，以保護律師參與涉訴信訪，依法履行職責。

3.建立健全參與涉訴信訪工作的律師庫制度

為了保障律師參與涉訴信訪工作的順利進行，各級人民法院應當建立并逐步完善律師服務平臺，為律師依法履職提供最大限度的支持和便利，并做好相關的配套銜接工作。對于律師參與各級法院的訴訟服務和化解涉訴信訪工作實行應當實行律師庫制度，入庫律師由律師協會推薦、司法行政機關確定、人民法院備案。各級法院應當在訴訟服務中心設立律師接待窗口，由參與訴訟服務和化解涉訴信訪工作的入庫律師實行輪流值班，通過接談案件，從中發現并處理案件存在的問題，提出法律意見或建議，對符合條件的，通過代理申訴，導入法律程序，申請救助，化解涉訴信訪案件。

4.律師參與涉訴信訪工作的具體內容

律師在參與人民法院的涉訴信訪工作中，律師以其社會法律服務者的身份參與涉訴信訪工作，容易取得信訪群眾的信任，引導群眾理性表達訴求，依法維權。律師通過向涉訴信訪人表明律師身份，說明律師處于第三方中立立場，所提供的咨詢和意見均不代表法院和法官的意見，有利于涉訴信訪案件得到依法解決，充分發揮其獨特優勢。

律師參與涉訴信訪工作的具體內容包括：

（1）咨詢服務：律師通過在各級人民法院訴訟服務中心設立的專用窗口，通過輪流值班，為各類涉訴信訪人員免費提供法律咨詢，幫助其分析評估上訪訴求是否合法合理。對合法有理的來訪應當通過幫助反映訴求、尋求解決渠道，引導其依法解決信訪事項；對于無理訪應當勸導其息訪服判，幫助涉訴信訪人正確理解法律規定和法院裁判的內容。

（2）案件會診：律師對于重大、疑難、復雜的以及信訪人長期纏訪、鬧訪的涉訴信訪案件通過接訪信訪人、案卷審閱、研究分析，與有關部門共同進行會診評判審查，提出律師意見并出具法律意見書。

（3）息訴息訪：律師在收到涉訴信訪案件后，應當以第三方中立立場，在認真聽取涉訴信訪人訴求的基礎上，可以獨立或與法官共同通過釋法明理、居中調解，參與疑難復雜案件的直接聽證等做好涉訴信訪人的息訴化解工作。對于因不能夠正確理解生效裁判文書的涉訴信訪人，應當通過答疑、解釋、分析，幫助其正確理解相關法律規定和法院裁判的內容的合法性，引導其正確對待裁判結果；對于因不懂法、不知道用何種方式維權的涉訴信訪人，應當通過法律咨詢解答的方式告知其相關法律規定以及依法維權的具體程序，引導其使用理性思維和合法的方式表達訴求；對于有可能通過與對方當事人或相關部門調解解決化解糾紛的涉訴信訪事項，律師應當提出調解方案，經法院同意，與對方當事人溝通，協調相關部門，能夠達成和解的，應當制作息訴和解協議，由雙方當事人簽名或捺印；律師開展息訴息訪化解糾紛的過程中，應當制作談話筆錄、調解筆錄或相關工作記錄，并由相關當事人簽名或捺印。涉訴信訪案件成功化解，需要由涉訴信訪人作出息訴罷訪的保證書。

（4）案件評查：對于經過多次耐心細致接談，開展上述工作后仍然不能化解的涉訴信訪案件，律師應當通過閱卷、接談、分析研究的基礎上對涉訴信訪案件進行評查，案件評查是律師對人民法院及其工作人員進行社會監督的一種主要方式。經過評查，認為法院生效裁判認定事實清楚、適用法律正確、審判程序合法，涉訴信訪人屬于無理上訪的，由承辦律師出具法律意見書。對于無理上訪的涉訴信訪人，律師應當通過釋法明理的方式勸導涉訴信訪人息訴服判，必要時可以說服其家屬共同做好信訪人的息訴息訪工作。對于堅持無理鬧訪信訪人，應當告知無理鬧訪的法律后果；經過評查，認為法院生效裁判認定事實不清、適用法律錯誤、審判程序違法或者存在其它瑕疵的，由承辦律師出具法律意見書寫明案件存在的問題。各級法院應當充分尊重律師的意見，對于確有錯誤、符合法律規定具備再審條件的案件，應當依法啟動審判監督程序對案件進行再審。對于案件存在瑕疵，又不宜啟動審判監督程序進行再審的案件，應當采取適當的方法補正瑕疵，妥善解決。

（5）代為申訴：對于申訴人不服各級人民法院生效判決、裁定，向人民法院申訴或申請再審的案件，推行律師代理制度。對于申訴人提出申訴之前已經委托律師代理申訴的，律師應當依照法律規定和執業規范辦理委托業務；對于申訴人不服人民法院的生效判決、裁定、決定，經過再審審查或者審理，窮盡司法救濟程序后，仍然不服，提出申訴且無律師代理的案件，可以在律師庫中選定律師代理申訴；對于申訴人未在法定期限內申請再審，仍然不服人民法院的生效判決、裁定、決定提出申訴的，可以在律師庫中選定律師代理申訴；對于在律師庫中選定律師代理申訴的，人民法院應當在查閱案件、安排會見等程序性問題的安排上提供便利。

（6）幫助申請救助：對生活困難的信訪人，符合國家司法救助條件的，可幫助其向政法機關申請國家司法救助；給予國家司法救助后仍有困難或不符合國家司法救助條件的，可幫助其向政府有關部門申請其他社會救助方式。

二、構建其他社會力量參與解決涉訴信訪工作機制

1.其他社會力量參與涉訴信訪工作的主體

多元化解決涉訴信訪工作的“多元化”首先是指參與涉訴信訪工作的主體的多元化，具體就是指人民法院的審判組織和審判人員以外的參與解決人民法院的涉訴信訪工作的社會組織、機構和個人。不同的主體根據其不同的職業特點和專長，采取多元化的方法和不同的手段解決涉訴信訪，其主體主要包括從事社會調解、法律服務、法律研究、法律教學的組織及人員、社區志愿者以及心理咨詢師等社會群體。具體包括以下幾個方面：

（1）從事社會調解的組織和人員：主要包括行政機關、基層自治組織、人民調解組織、工青婦組織、行業組織、專業性調解組織、商事調解組織和其他從事調解職能的組織和人員；

（2）從事法律服務的人員：主要包括在各類律師事務所和基層法律服務所從事社會法律服務的律師和法律工作者，以及其他各類為社會提供法律服務的法律專業人員（包括離退休的政法人員）；

（3）從事法律研究和教學工作的人員：主要包括在各類大專院校和科研機構從事法學、法律研究和教學的現任教師和科研人員；

（4）社區志愿服務者：是指以社區為范圍，愿意為社會無償奉獻主動承擔社會責任的人員；

（5）心理咨詢師：是運用心理學及其相關知識，通過心理咨詢的技術與方法，幫助求助者解決各類心理問題，具有從業資格的專業人員。

2.其他社會力量參與涉訴信訪工作的階段

多元化解決涉訴信訪工作，主要體現在立案登記前糾紛化解、訴訟過程中的糾紛化解和訴訟程序結束后糾紛的化解三個階段。

（1）立案登記前糾紛化解：就是對于適宜調解的案件，通過引導當事人自愿選擇適當的非訴訟糾紛解決方式，經雙方當事人同意，可以在立案登記之前通過具有調解職能的組織和人員先行調解。化解矛盾糾紛，達到息訴息訪的目的，對于當事人不同意調解的，人民法院應當登記立案。

（2）訴訟過程中的糾紛化解：是指對于人民法院立案登記后的民商事糾紛，征得雙方當事人同意，可以委托給特邀調解員或者其他具有調解職能的組織進行調解，也可邀請具有調解職能的組織和個人共同參與法院調解。委托調解以及共同調解的達成協議的，由人民法院審查后通過出具民事調解書確認其效力。

（3）訴訟程序結束后的化解，主要是對于不服各類生效裁判的涉訴信訪人，通過提供專業咨詢、釋法明理、疑難會診、公開聽證等方式化解矛盾糾紛，促進息訴息訪。

3.其他社會力量參與涉訴信訪工作機制

（1）推廣“群眾說事、法官說法”機制。鞏固“一村（社區）一法官”司法服務平臺，加強與村委會、居委會等基層群眾自治組織的銜接，在全省推廣“群眾說事、法官說法”工作機制，應邀參與村（居）民議事，通過現場說法釋理，指導解決矛盾糾紛和涉訴信訪案件的化解，引導基層群眾依法行使權利、自覺運用法治思維和法治方式處理問題，努力從源頭上預防和化解矛盾糾紛，減少、化解涉訴信訪案件。

（2）基層組織參與化解和穩控工作。充分發揮基層群眾自治組織調解機構就地及時的便利優勢，通過加強與村委會、居委會等基層群眾自治組織和人民調解組織的銜接聯系，將民間的糾紛能夠迅速及時就地進行化解，從源頭上防止和減少涉訴信訪事項；同時，對于已經作出終結認定的涉訴信訪事項，進一步落實涉訴信訪人的穩控責任。

（3）行政組織參與化解工作。通過加強與公安、司法行政、工商、衛生、交通、國土資源、勞動保障、民政部門等行政機關的銜接聯系，協調指導相關行政調解工作，并與有關行政機關建立定期溝通聯絡機制。積極推動建立行政裁決制度和行政調解制度。在糾紛較多的行政機關設立巡回法庭或工作站，及時化解糾紛以及與行政機關有關的涉訴信訪案件。

（4）行業性、專業性組織參與化解工作。積極推動在醫患糾紛、勞動爭議、交通事故、物業管理、征地拆遷、消費者權益保護、環境保護等領域的行業性、專業性糾紛解決組織建設和聯系，完善相關的規章制度和對接程序，整合行業組織、企業的糾紛解決力量，建立一站式糾紛解決機制的綜合性平臺，對于涉及各類行業性、專業性的涉訴信訪事項，與行業性、專業性組織共同化解。

（5）工會、婦聯和共青團組織參與化解工作。積極支持和聯系工會組織在企業或鄉鎮（街道）建立勞動爭議調解組織，支持婦聯組織在鄉鎮（街道）建立婦女兒童維權站、調解點，支持共青團組織參與調解涉及未成年人合法權益的糾紛，發揮工會、婦聯和共青團組織各自優勢，幫助企業職工、婦女、未成年人等特殊群體化解涉訴信訪案件。

（6）商事組織參與化解工作。積極推動和加強與各類投資、貿易、金融、證券、保險、房地產、工程承包、運輸、知識產權、技術轉讓等領域的商事調解組織建設和聯系，完善商事調解規則和對接程序，發揮商事調解組織專業化、職業化的特點，化解由各類商事糾紛引發的涉訴信訪案件。

（7）其他從事法律服務的人員參與化解工作。加強與基層法律服務所、其他各類為社會提供法律服務的法律專業人員（包括離退休的政法人員）的協調與聯系，對于發生在當地和身邊的涉訴信訪案件，通過充分發揮其就近、便民、通曉法律專業知識的優勢，單獨或共同參與做好糾紛化解工作。

（8）從事法學教學、研究人員參與化解工作。充分利用和廣泛聯系當地從事法學教學、研究人員的專業優勢資源，通過邀請其參加涉訴信訪公開聽證、咨詢、答復等活動，以及對重大、疑難涉訴信訪案件會診等方式，參與涉訴信訪案件的化解工作。

（9）心理咨詢師參與化解工作。對于因各類心理障礙導致無法正確理解法律規定和對待裁判結果的涉訴信訪人，應當通過聯系、安排心理咨詢師為其提供心理幫助，針對其存在的不同心理障礙進行心理矯正，協助法院共同做好涉訴信訪案件的化解工作。

（10）社區志愿者參與化解工作。充分發揮各類社區志愿者就近、及時、便民的優勢，調動其熱心社區公益事業的積極性，對于居住在社區的涉訴信訪人，可以通過基層組織安排志愿者協助參與涉訴信訪案件的化解工作，以及幫助落實已經終結案件信訪人的穩控責任。

（11）群眾參與涉訴信訪案件的公開聽證。對于已經決定報送終結的、涉訴信訪人長期、反復進行纏訪、鬧訪的重大、疑難涉訴信訪案件，可以邀請人大代表、政協委員和有關單位、社團組織、街道、社區、村民委員會的群眾代表參加涉訴信訪終結工作的公開聽證、公開詢問、公開答復，引導律師為主的社會第三方介入，提供法律服務，增強以終結促進息訴息訪的社會效果。

三、健全人民法院多元化解決涉訴信訪的保障和協調工作機制

全省各級法院對于以律師為主體的社會第三方群眾參與化解涉訴信訪案件，應當提供必要的工作和生活條件，以保障此項工作的開展和落實。必須的工作條件，主要包括在訴訟服務中心設置獨立的第三方接談場所（窗口），配置辦公桌椅、電腦以及相關資料等辦公設備。要切實保障律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的必要經費。，主要用于因參與案件化解所影響其正常工作收入的損失部分，具體數額各地應當結合本地區生活水平和平均工資收入的實際情況確定。主要包括：律師在訴訟服務中心窗口的值班補貼；化解涉訴信訪案件的獎勵費用；參與化解涉訴信訪案件所發生的交通、通訊、差旅及伙食補貼；其他必要的工作支出費用。要建立健全律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的人員選任、培訓考核、日常管理、獎懲激勵等辦法，確保工作健康有序開展。同時，積極鼓勵倡導信訪人自行聘請律師，為其代理申訴，依法維護自身權益。要積極動員具有業務專長、有群眾威信的第三方人員參加涉法涉訴信訪案件化解工作，逐步形成以律師等法律服務人員為主、社會力量共同參與的多元化解工作格局。注意總結工作、交流經驗、宣傳推廣，不斷健全、完善相關工作機制，努力讓信訪群眾感受到法律服務的便捷和訴求解決的順暢，著力提高依法解決涉法涉訴信訪案件的法律效果和社會效果。

各級法院應當加強與各地行政機關、行業組織、律師協會、大專院校、科研機構、基層組織等部門和行業之間的溝通與聯系，統籌協調人民群眾參與化解涉訴信訪案件事宜，取得這些行業、部門以及人民群眾的大力支持與配合，保障人民群眾參與化解涉訴信訪案件工作的順利進行。