托底性民生保障問題分析

摘 要：托底性民生保障問題既是一個社會問題，也是一個國家問題。文章建立在托底性民生保障內涵界定的基礎上，實地調研了陜西省部分地方的托底性民生保障體系建設現狀，通過挖掘保障中存在的問題，尋求相應對策，以期實現政府和社會的更好融合，實現真正意義上的托底。

關鍵字：托底；民生保障

近年來，陜西不斷探索完善新型社會救助體系建設，基本構建了“基本生活保障類救助+專項性救助+應急性救助”社會救助網絡體系，為促進經濟社會持續穩定發展發揮了積極作用。但是，囿于陜西社會救助面大，救助任務十分繁重，加之部分地區保障標準和水平依然偏低，救助制度存在“短板”，致使一些具體救助事項難以歸屬、救助不及時、錯助漏助等現象時有發生。本文通過實地調研，對焦制度建設與落實兩方面，認為存在以下問題。

一、制度建設方面存在問題

1.制度盲區

社會救助體系的建設完善，相關制度的制定匹配需要一個漫長的過程，在這個不斷修正的過程中，針對某些特殊群體的社會救助制度存在盲區，其主要集中于以下幾類人群：精神病患者；事實無人撫養的兒童；罕見病、大病患者；高齡失能老人。

2.制度沖突

制度沖突集中體現在救助制度與其他制度沖突。例如：根據《陜西省實施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法》“各級人民政府對靠父母或者其他親屬供養的成年二級以上殘疾人，經本人或者供養人申請可以單獨納入城鄉居民最低生活保障范圍。”但是根據《陜西省實施<最低生活保障條例>辦法》規定，是否符合低保標準要看“共同生活的家庭成員月人均收入”，即以戶為單位。大部分二級以上殘疾人由于有共同生活的家庭成員，其人均收入高于最低生活保障線。由于制度沖突，導致二級以上殘疾人享受不到低保。

二、制度落實方面存在問題

1.低保制度存在“人戶分離”

以某市某社區為例，由于煤礦破產職工分流、采煤沉陷區治理項目集中安置、危房危樓改造等原因造成“人戶分離”。據統計該社區人戶分離率達85.48%。這一情況使得社區平時無法掌握其真實的家庭收入狀況，低保復核入戶調查困難，各種民政、老齡、社保、信訪維穩政策也難以執行。其實該社區“人戶分離”狀況并不是特例，在其余地市由于城市棚戶區改造、集中安置、外出務工等原因也存在大量“人戶分離”的情況，給制度落實帶來很大的困難。

2.低保申請材料存在作假

由于城鄉居民就業渠道和收入來源多元化，隱性收入難以合算；居民社區相對封閉，鄰里間基本不來往，因不認識、不了解而使得鄰里監督難以達到效果；申請者誠信意識差，錯誤地認為這是國家的救助，不需要個人承擔任何社會責任等原因，從而存在大量采取不正當手段隱瞞家庭收入和財產或者通過出具虛假收入證明甚至編造虛假申請材料，以達到騙保目的的案例。

三、推動陜西省托底性民生保障建設的政策意見

1.加強制度建設

（1）補全制度盲區。首先將精神病人納入醫療救助，將事實無人贍養兒童納入孤兒救助，將事實無人贍養老人納入五保供養。其二、加強與社會組織的合作，發揮社會組織專業救助、個案救助、服務救助的優勢，滿足罕見病、重病群體的醫療需求；滿足高齡、失能老人的服務需求。其三、擴大并加強落實專項救助群體范圍，打破專項救助主要圍繞低保的現狀，消除低保制度的綠卡效應，低保群體與低保邊緣群體之間的懸崖效應。

（2）剔除重疊制度并且修正沖突制度。建議社會優撫人員享受優撫政策，不再單獨享受社會救助政策。對于二級以上殘疾人應該個人為單位享受低保，不考慮其家庭總體經濟收入情況，體現社會對于二級以上殘疾人的救助。實現民政部門在低保申請中的審核權（實質審核）與監督權的分離，確保“騙保”責任得到落實。

2.改良制度落實

實施低保隨戶遷移制度，解決“人戶分離”帶來的負面影響。

改革低保申請材料審查方式，引入專業第三方代理申請者申請低保。由第三方提供申請材料并且負責材料的真實性（實質審查），民政部門則只負責形式審查（只檢查申請材料是否齊全），發生虛假材料問題，則由第三方負責任，由此杜絕虛假材料問題，解決民政部門對“騙保”的追責問題。

形成參保和社區服務捆綁機制。對年輕的有勞動能力的參保者，規定享受低保則要進行一定時間的社區服務，明確入保的義務，緩解低保“年輕化”問題。

梳理制度體系，加強制度銜接。加強社會救助制度與其余制度的銜接.完善醫療保險制度，減輕醫療救助制度壓力。（更新醫療保險藥品目錄、診療項目目錄）完善大病保險制度，做到大病保險的及時報銷，從而使得醫療救助可以及時報銷，提供救助效率。擴大專項救助救助范圍，實現其政策目標，減少對生活類救助的擠壓。

3.健全機構建設

首先要落實基層政府中民政事務的機構、人員。落實大學生村官駐村、落實社區專職工作人員在社區工作，消除“截留現象”，保證民政工作順利進行；提高社會聘用社區工作人員的工資待遇；提高村干部的工資待遇。其次，加快社會救助信息核對平臺的建設，提高社會救助效率，夯實居民家庭救助信息核對機構責任，實現政府救助與社會力量幫扶之間的信息溝通。此外還要進一步加大政策宣傳力度，特別是偏遠山區的政策宣傳力度。

作者簡介：

常艷妮（1982--）女，副教授，主要研究社會經濟學及行政政策。