國家集權與集體土地所有權虛化

羅紅艷

[摘要]在我國，維持了兩千多年的集權官僚體制已經被社會主義制度取代，但還有所殘留。我國政府集了部分土地所有權，并通過各種法律法規占有本該屬于農村集體的土地所有權，導致集體土地所有權虛化，這體現在使用權與處分權受限、收益權未實現上，它限制了農村土地的用途，致使集體經濟利益不能實現、土地流轉受阻。要真正解決這個問題，需重塑集體土地所有權制度，這要從國家歸還不該占有的權利開始。

[關鍵詞]國家集權；集權官僚制；集體土地所有權虛化

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

1 國家集土地所有權

按照劉永佶等人的觀點，我國自秦朝至清朝兩千多年期間的政治制度并非封建制度，而是集權官僚制。“秦王朝確定的集權官僚制，基本被保持下來，并在歷朝歷代逐步充實。”“集權官僚制社會的經濟以農業為主，主要生產資料土地歸國家（皇帝）所有，……形成國家擁有土地所有權，官僚地主和自耕農擁有對土地的占有權，以及無地佃農從地主手里租土地使用權這三層權利關系，這也是基本的經濟關系。”從上面這段話可以看出，集權官僚制下的官僚階級集的權利就是土地所有權。通過掌控土地所有權，該階級控制了最重要的農業生產，從而控制了民眾的經濟生活。

新中國成立后，我國從集權官僚制轉變為社會主義制度。按照社會主義的原則，土地應該全部公有才是，事實并非如此。我國《憲法》規定：城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地，也屬于集體所有。由此看出，我國部分土地所有權仍屬于國家，其余部分屬于農村集體。土地歸國家所有而沒有受到過多的抵觸，這與新中國的建立過程有很大關聯。在秦朝至清朝這段時間里，農業是我國最重要的生產方式，但自有土地的農民很少，農民深受缺少土地之苦。在1911年到新中國成立，中國共產黨在奪取政治權力的過程中，通過土地革命等形式，把原本屬于官僚地主階級的土地分給農民，使得農民擁有了土地。這樣，在人民的潛意識中，土地是中國共產黨為之爭取而來的。所以，建國后土地收為國有，民眾沒有太大的抵抗情緒。我國城市的土地屬于國家所有是國家集權的表現，是集權官僚制在土地所有權方面的殘余。

2 國家集權導致集體土地所有權虛化

國家集權不僅體現在對城市土地的集權上，還體現在對農村土地的集權上。

由上文的表述可知，我國農村的土地不是國家所有，而是集體所有。這個集體所有分為3級：“村農民集體所有”、“鄉鎮農民集體所有”和“村內2個以上的集體經濟組織中的農民集體所有”。根據傳統民法基本理論，完整的所有權應包含4項權能，即占有、使用、收益和處分權能。我國農村的土地屬于農村集體所有，因此集體應該享有集體土地的占有權、使用權、收益權和處分權。但是事實上，集體土地使用權受限、收益權沒有得到實現、處分權受限。

2.1 使用權受限

我國《土地管理法》第四十三條的規定：“農村集體土地一般只能用于農業生產或農民宅基地和興辦鄉鎮企業或與集體密切相關的建設中，不得用于房地產開發等能夠產生巨大經濟效益的項目”，極大的限制了農村土地的用途，也就是限制了農村土地的所有權。此外，《憲法》還規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。對農村土地用途的限制以及國家可以強制征地的規定，就是國家集權的表現。國家集權，意味著集體喪權。如果沒有這些規定，集體本可以用土地從事多種生產活動，從而獲得更高的土地收益。

在我國，國家征收土地變成城市用地或其他用地后，國家直接給承包戶以補償，數額遠遠大于在原有土地上進行農業生產已經獲得的、以及在承包期間將要獲得的收入，這表明，農業用地變成其他用地后，獲利程度遠大于農業生產。由此觀之，正是國家集權阻礙了農村集體獲得更高的土地收益。另外，政府會對農產品市場進行宏觀調控，會用政策優勢來倡導農民調整生產結構，有時甚至會以行政命令的方式強行推廣種植品種，這種種行為都反映了政府限制了我國農村土地的使用權。

2.2 收益權沒有實現

我國自1983年以來實行農村土地承包。農村土地承包的發包方是農村集體，承包方是農戶以及少部分的其他主體。集體把土地發包給本集體的農戶，是不能獲得任何收益的。在2006年1月1日之前，我國對農業生產征收農業稅，集體依靠國家征收的稅費的轉移支付來建設集體生產項目和基礎設施等。自2016年1月1日后，農業稅全面取消，集體無法再獲得農業方面的轉移支付，農村集體的公共服務日漸受損。其實無論是征收農業稅還是取消農業稅，都是國家集權的表現。在國家集權背景下，國家有權讓集體獲得或不獲得收益。馬克思曾說，地租是土地所有權的實現形式。按照他的說法，集體土地所有權必須獲得收益，這并不由國家機器決定。但實際上，國家集權導致了農村集體所有的土地的收益權歸承包戶，而不是農村集體。

2.3 處分權受限

在農村土地處分權上，國家嚴格限制，并把其中的一部分轉移給了承包方。我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》明確規定，除非為公共利益之需，農村集體土地所有權本身不得轉讓；二是根據《土地管理法》的規定，農村集體土地未經縣級以上政府批準，不得用于農村集體公共設施、公益設施的建設；三是根據《土地管理法》的規定，“農民集體”的成員利用原有宅基地、空閑地建房，必須由縣級以上政府批準。另外，農村承包地的流轉這種處分權歸屬于承包方。我國《中華人民共和國農村土地承包法》第十六條規定：承包方依法享有承包地土地承包經營權流轉的權利。從以上這些法律可以看出，集體土地的處分權極大的受到了國家的限制，這也是國家集權的表現。國家集權使得農村集體土地所有權虛置，國家和承包方成為農村集體土地所有權的最終享有者。

3 集體土地所有權虛化的危害

3.1 限制了農村土地的用途，阻礙了土地收益的提高

農村土地用于農業生產，收益很低。去年11月，我們去河北蠡縣辛興鎮北沙口調研，發現農民出租667m2地，一年租金為500～1200元，而在辛興鎮租個50m2的商鋪，一年的租金卻需要10000元。由此可以看出，土地用作商業用途和用作農業生產的收益差距十分大。農村土地只能用于農業生產，不能用作收益更高的用途，這便是集體土地所有權虛化的危害。

3.2 集體經濟利益不能實現，農村公共服務受損

我國農村的土地歸農村集體所有，農村集體作為所有者，在土地所有權歸屬于自身的情況下，會為了提升土地的收益對土地投入一定的資金和勞動以改良土地；另外，如果農村集體能獲得土地收益，農村集體是愿意為農業生產提供公共產品，是愿意在農村新建或更新農業生產的基礎設施的。但現有的情況是，農村集體既不想、也不能改良土地和提供公共產品。不想是因為它作為土地的所有者經濟上沒有收益，一切有利于農業生產活動的獲利者都是他人，這使它喪失了動力；不能也是因為在經濟上沒有收益，承包戶不會給承包方金錢或物質，公共服務喪失了其物質基礎。在這樣的情況下，農村公共服務產品供給困難，降低了農業生產的效率和效益。

3.3 土地流轉受阻

首先，國家在法律制度上對農村集體土地所有權設置了嚴格限制，使得農村集體土地在市場經濟環境中，仍然封閉，流動性差，土地使用效率與農業規模化經營就難提高。

其次，在農村土地承包的情況下，土地被分割成一小塊一小塊承包給承包戶。如今，農民的一小塊土地的收益越來越難以滿足農民生活所需，越來越多的農民離開土地從事非農生產，把自有的承包地流轉出去。但是，因為承包地分散地承包給各戶，這限制了土地流轉。對于土地租入方而言，想要租入連片的土地以便進行規模化經營，獲得農業規模經營收益。但想要租出土地的人的地未必與自己的地連在一起，或者未必所有想租出土地的承包戶的地連在一起。土地流轉受承包地所在位置的制約。土地流轉受到制約會阻礙農業規模化經營以及農村農業生產結構的調整。但是如果集體土地所有權真正落實，集體接管和經營所有的土地，土地流轉便很容易在集體內部流轉。另外，集體還可以根據客觀的需要調整農業生產結構，并通過農業規劃經營獲得較高的經營收入。

集體土地所有權虛化帶來種種不利的影響，需重塑農村集體所有權制度來解決。重塑此制度的核心在于改變國家集權的狀態，讓國家把權利還給農村集體，使其真正享有土地的占有權、使用權、收益權，從而由它來帶領農村經濟的振興與騰飛。

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