推進(jìn)“三權(quán)分置” 放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

李鵬飛

[摘要]習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年?！币韵尻?yáng)市南漳縣為例，深入分析了“三權(quán)分置”政策落實(shí)情況。

[關(guān)鍵詞]土地承包；“三權(quán)”分置；農(nóng)村

[中圖分類號(hào)]F321 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

襄陽(yáng)市下轄11個(gè)縣市區(qū)，版圖面積1.97萬(wàn)km2，是一個(gè)農(nóng)業(yè)大市，其中南漳、保康、谷城是山區(qū)縣。襄陽(yáng)要發(fā)展，經(jīng)濟(jì)要提速，“三農(nóng)”發(fā)展是關(guān)鍵，農(nóng)民富裕了，襄陽(yáng)的小康水平就提高了，“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)民富、農(nóng)村美”的“三農(nóng)”工作總目標(biāo)就基本實(shí)現(xiàn)了。南漳縣是襄陽(yáng)下轄的一個(gè)山區(qū)縣，作為襄陽(yáng)“三權(quán)分置”試點(diǎn)研究具有其典型性。

1 襄陽(yáng)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策支撐與現(xiàn)狀

1.1 襄陽(yáng)下轄農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的現(xiàn)狀

南漳縣是山區(qū)縣，具有山多、林多、土地分散，自然資源豐富等特點(diǎn)，其下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)多為山區(qū)，自然風(fēng)景基礎(chǔ)良好，旅游資源豐富，是楚文化的發(fā)祥地，2016年統(tǒng)計(jì)的總?cè)丝谶_(dá)68萬(wàn)人，但是近幾年南漳縣有了本質(zhì)性的改變：①農(nóng)村勞動(dòng)力流向轉(zhuǎn)變，越來(lái)越多的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力選擇進(jìn)城務(wù)工、做生意，只留下長(zhǎng)者、婦幼在家留守，青壯年勞動(dòng)力人口迅速縮減；②隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化快速發(fā)展，機(jī)械化對(duì)土地連片耕種有迫切需求，農(nóng)民也出現(xiàn)了強(qiáng)烈的土地連片承包的訴求，留守的部分農(nóng)民和承包農(nóng)民盼望連片承包土地，以更高的勞動(dòng)生產(chǎn)率催生更多各領(lǐng)域的專業(yè)大戶、家庭型農(nóng)場(chǎng)和新型農(nóng)業(yè)合作社等各類新型的經(jīng)營(yíng)者；③土地經(jīng)營(yíng)權(quán)方面，特別是進(jìn)入21世紀(jì)，農(nóng)村三分之一的土地發(fā)生流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)多以較低租金、口頭協(xié)議形式進(jìn)行，土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在村社內(nèi)部、朋友鄰里之間，由此給予新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者更多的土地使用權(quán)，促進(jìn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)更大范圍內(nèi)的配置優(yōu)化。

1.2 襄陽(yáng)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策支持

為了了卻留守農(nóng)民保留土地的承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的心愿。習(xí)近平總書記屢次在中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)需分開(kāi)，“三權(quán)分置”經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)局面需定型，土地集體所有權(quán)需落實(shí)，農(nóng)戶的承包權(quán)需穩(wěn)定。襄陽(yáng)市委、市政府響應(yīng)湖北省委、省政府，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成“三權(quán)分置”、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的形態(tài)。在南漳縣對(duì)“三權(quán)分置”進(jìn)行了創(chuàng)新實(shí)踐，初步探索出了創(chuàng)新農(nóng)村土地“三權(quán)分置”經(jīng)驗(yàn)，著力打造出盤活土地資源的“襄陽(yáng)模式”。

2 “三權(quán)分置”在“三農(nóng)”改革中的現(xiàn)實(shí)意義

在南漳縣進(jìn)行“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)過(guò)程中，襄陽(yáng)市在完成農(nóng)村土地集體所有權(quán)確權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，準(zhǔn)確理解“三權(quán)分置”的基本內(nèi)涵及相關(guān)政策精神，把妥善處理好“三權(quán)”關(guān)系融入到改革中去。

2.1 對(duì)“三權(quán)分置”進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)

首先要建立的是農(nóng)民集體土地所有權(quán)是農(nóng)民集體對(duì)屬于其所有的土地依法享有的占有、使用、收益和處置的權(quán)利，集體所有權(quán)的核心是處置權(quán)。集體所有權(quán)的權(quán)利主體是一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體，這是“三權(quán)”的基礎(chǔ)，是不可動(dòng)搖的。

襄陽(yáng)市根據(jù)南漳實(shí)際，著手研究“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)，對(duì)如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分離進(jìn)行了醞釀，擬將《農(nóng)村土地承包權(quán)證》和《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》分開(kāi)發(fā)放。

經(jīng)襄陽(yáng)市農(nóng)業(yè)農(nóng)村專項(xiàng)改革領(lǐng)導(dǎo)小組和市法制辦審核把關(guān)，襄陽(yáng)市確權(quán)辦編寫的《襄陽(yáng)市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作有關(guān)法規(guī)政策問(wèn)題解答（50問(wèn)）》下發(fā)各地，專門對(duì)《農(nóng)村土地承包權(quán)證》和《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》分開(kāi)作了具體的政策解答。同時(shí)，對(duì)《農(nóng)村土地承包權(quán)證》、《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》兩證的格式、內(nèi)容等進(jìn)行了精心研究、設(shè)計(jì)和制作。

2.2 在“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)中，首先在南漳縣對(duì)“三權(quán)”進(jìn)行了分離

為了慎重起見(jiàn)，2014年10月，襄陽(yáng)市確權(quán)辦就《農(nóng)村土地承包權(quán)證》和《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》分開(kāi)填發(fā)工作向湖北省確權(quán)辦進(jìn)行了書面請(qǐng)示。省確權(quán)辦給予了“有條件的地方，可以在局部地區(qū)小范圍開(kāi)展發(fā)放《農(nóng)村土地承包權(quán)證》和《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》的試點(diǎn)。《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》原則上頒發(fā)給承包耕地農(nóng)戶，并實(shí)行申領(lǐng)制度的批復(fù)（鄂農(nóng)確權(quán)辦[2014]13號(hào)）。據(jù)此，襄陽(yáng)市在南漳縣進(jìn)行了“三權(quán)分置”試點(diǎn)，發(fā)放《集體土地所有權(quán)證》給村集體，發(fā)放《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》給普通農(nóng)戶，而有融資需求經(jīng)營(yíng)權(quán)的人通過(guò)申請(qǐng)也可以領(lǐng)取《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》。

2.2.1 在確權(quán)、頒證工作中，創(chuàng)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的農(nóng)村土地權(quán)屬確認(rèn)、登記、管理體系。重點(diǎn)是弄清農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證事項(xiàng)，包括自留山、自留地、灘涂、林木、溝塘堰庫(kù)、宅基地等，真正地做到“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”，給承包者吃上“定心丸”，安心流轉(zhuǎn)承包地，為“三權(quán)分置”順利推動(dòng)締造前提條件。

“三權(quán)分置”改革中，“三權(quán)”中的各個(gè)權(quán)屬的地位相對(duì)穩(wěn)定，集體所有權(quán)的核心是處置權(quán)，農(nóng)戶承包權(quán)的核心是財(cái)產(chǎn)權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的核心是收益權(quán)。南漳縣農(nóng)民的社會(huì)保障水平還不高，承包權(quán)是其最基本的保障，需要做到農(nóng)民的土地承包關(guān)系長(zhǎng)久穩(wěn)定，經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)不應(yīng)該影響農(nóng)戶承包地的財(cái)產(chǎn)利益和生活保障。

2.2.2 在放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題上，堅(jiān)持優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)地農(nóng)民有、農(nóng)地農(nóng)業(yè)用”。在“三權(quán)分置”改革中，南漳縣順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，始終堅(jiān)持集體所有權(quán)的根本地位是處理好“三權(quán)”關(guān)系的前提?！叭龣?quán)分置”下，集體所有權(quán)如果想要更加充分的表現(xiàn)和保障。農(nóng)戶承包權(quán)的獲得、轉(zhuǎn)讓、互換、繼承、退出等權(quán)能的利用，應(yīng)表現(xiàn)農(nóng)民共同的意愿；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的使用和流轉(zhuǎn)，農(nóng)民共同享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，避免毀損、閑置和浪費(fèi)此資源。

2.2.3 嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益是處理好“三權(quán)”關(guān)系的核心。農(nóng)戶承包權(quán)的權(quán)能主要有占有權(quán)能、使用權(quán)能、收益權(quán)能、補(bǔ)償權(quán)能、流轉(zhuǎn)權(quán)能（轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等）、抵押、退出等各項(xiàng)權(quán)能。“三權(quán)分置”下，對(duì)承包農(nóng)戶要最大限度地保護(hù)和體現(xiàn)其承包土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

充分發(fā)揮土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的要素是抓好“三權(quán)”關(guān)系的重點(diǎn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素功能的直接體現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的主要目標(biāo)，就是更好盤活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，有利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)利益最大化。截至2017年底，南漳縣對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)大戶、新型經(jīng)營(yíng)主體以及自愿申領(lǐng)的農(nóng)戶發(fā)放《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》共計(jì)2616份。

在確權(quán)、頒證中，“三權(quán)”中的各個(gè)權(quán)屬的地位相對(duì)穩(wěn)定，讓廣大農(nóng)戶自覺(jué)支持“三權(quán)分置”改革。

“三權(quán)”改革中，“農(nóng)戶承包權(quán)的核心是財(cái)產(chǎn)權(quán)”這一地位不能動(dòng)搖。在社會(huì)保障水平較低的情況下，承包權(quán)是其最基本的生活保障，必須做到農(nóng)戶的土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)不能影響農(nóng)戶承包地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益和生活保障。

“三權(quán)”改革中，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的核心是收益權(quán)”這一地位不能動(dòng)搖。經(jīng)營(yíng)權(quán)創(chuàng)新的關(guān)鍵在于優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)地農(nóng)民有、農(nóng)地農(nóng)業(yè)用”，既促使提升土地產(chǎn)出率，又維護(hù)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的勞動(dòng)權(quán)益。放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主要包含五個(gè)方面的內(nèi)容：①意味著農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)主體更加多元化；②意味著土地承包戶依法對(duì)外流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)更加便捷；③意味著將會(huì)激活新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展；④意味著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)將更加普遍；⑤意味著對(duì)土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)要與實(shí)際相結(jié)合，不能紙上談兵。

3 完善“三權(quán)分置”制度，出臺(tái)配套政策，實(shí)現(xiàn)政策和制度上的重大突破

實(shí)施好“三權(quán)分置”，發(fā)展山區(qū)多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度至關(guān)重要，市委市政府準(zhǔn)確地用好用活中央的政策，在投入、補(bǔ)助、金融、保險(xiǎn)等方面充分發(fā)揮了政策支持導(dǎo)向作用和激勵(lì)作用。

3.1 加大對(duì)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，出臺(tái)了規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展的金融扶持政策

2014年9月16日，襄陽(yáng)市委辦公室、市政府辦公室出臺(tái)了《襄陽(yáng)市農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）的通知》（襄辦發(fā)[2014]27號(hào)文件），明確規(guī)定可以用《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》進(jìn)行抵押貸款行為。將抵押范圍由其他方式承包的農(nóng)村土地?cái)U(kuò)大到農(nóng)戶的家庭承包地，實(shí)現(xiàn)了政策和制度上的重大突破。為了降低農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)，金融部門開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作，以此調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，市政府辦出臺(tái)了《襄陽(yáng)市農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金管理暫行辦法》（襄政辦發(fā)〔2014〕61號(hào)）；南漳縣下發(fā)了《南漳縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)實(shí)方案》（南政辦函[2016]74號(hào)）、《南漳縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金管理辦法》（南政辦發(fā)[2016]59號(hào)），市、縣兩級(jí)設(shè)立了農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，為涵括農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款在內(nèi)的涉農(nóng)貸款提供風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償保障。

3.2 農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)有效分離，為放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)奠定了物權(quán)基礎(chǔ)

2015年12月，南漳縣被國(guó)務(wù)院列為全國(guó)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款典型縣后，南漳縣政府出臺(tái)了《南漳縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押登記實(shí)施辦法（試行）》和《關(guān)于簡(jiǎn)化農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款抵押登記相關(guān)流程的通知》，為經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款提供了制度保障。南漳縣農(nóng)經(jīng)部門、金融部門緊密結(jié)合中央、省委的決策部署，抓好試點(diǎn)推進(jìn)工作。截至2016年底，南漳縣已發(fā)放農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款8300萬(wàn)元。通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)或共享，涌現(xiàn)出以土地集中型和服務(wù)集中型為主要特征的放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的多種實(shí)現(xiàn)形式：以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的土地股份合作制；農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給有經(jīng)營(yíng)能力的家庭農(nóng)場(chǎng)制農(nóng)戶；農(nóng)戶承包權(quán)不更改，實(shí)施“按戶連片”耕作制；以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)形式入股，農(nóng)戶、合作社、職業(yè)經(jīng)理人和專業(yè)服務(wù)組織共同經(jīng)營(yíng)的“農(nóng)業(yè)共營(yíng)制”及委托專業(yè)組織開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的“托管、半托管制”等形式。

4 襄陽(yáng)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革展望

在第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，李克強(qiáng)同志在政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)在過(guò)去的五年里，政府穩(wěn)妥“推進(jìn)了農(nóng)村承包地‘三權(quán)分置改革、土地確權(quán)面積超過(guò)80%”。這說(shuō)明全國(guó)土地確權(quán)工作取得巨大成就并已進(jìn)入收官階段。

土地確權(quán)之后，由于土地的所有權(quán)歸集體所有，承包權(quán)在農(nóng)民手中，使用權(quán)也將相應(yīng)放活。農(nóng)民再也不用擔(dān)心宅基地的歸屬，創(chuàng)業(yè)者就可以對(duì)宅基地進(jìn)行開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，挖掘閑置的宅基地潛在的巨大價(jià)值。如此以來(lái)，擁有宅基地的農(nóng)民和在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的人的利益將得到最大的釋放。

2018年1月2日頒布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》明確提出，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，也就是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保證宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。農(nóng)村土地制度改革是一項(xiàng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的基礎(chǔ)性改革，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心動(dòng)力。這項(xiàng)重大的理論和實(shí)踐創(chuàng)新，為深化改革指明了方向。

根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署和省委省政府的精神，在新一輪農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)中，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革被簡(jiǎn)稱為農(nóng)村“三塊地”改革。

在改革中，要樹(shù)立“為人民”的發(fā)展思想，作為處置農(nóng)村“三塊地”的底線是不能突破的：一是土地公有制性質(zhì)不改變，二是耕地紅線不突破，三是農(nóng)民利益不受損。

在調(diào)查中了解到，襄陽(yáng)市下轄的宜城市正在進(jìn)行宅基地制度、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)村土地征收制度“三塊地”改革試點(diǎn)工作，進(jìn)展順利，已通過(guò)了中央深改辦的中期評(píng)估。

“三塊地”改革是“三權(quán)分置”改革的重心。在后續(xù)的土地改革中。襄陽(yáng)市委市政府會(huì)把“三塊地”改革作為“三權(quán)分置”改革的重心，條件成熟以后，將在試點(diǎn)縣及全市推廣。

有信念，就不怕山高；有旗幟，就不懼路遠(yuǎn)。襄陽(yáng)市對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的探索與實(shí)踐，明晰了農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系，規(guī)范了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序，激發(fā)了工商資本投資農(nóng)業(yè)的熱情，促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快了農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)步伐，在全省范圍內(nèi)具有一定的示范引領(lǐng)作用。

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