銅川市易地扶貧搬遷“搬得出，穩(wěn)得住，逐步能致富”的實(shí)現(xiàn)路徑

閆思暐

[摘要]易地扶貧搬遷是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的主要方式之一，是解決“一方水土不能養(yǎng)一方人”問(wèn)題的正確決策，是落實(shí)習(xí)總書記扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略思想的具體措施。而如何實(shí)現(xiàn)“搬得出，穩(wěn)得住，逐步能致富”則是易地扶貧搬遷最終能否成功的關(guān)鍵。從短期來(lái)看，“搬得出”是首要前提；從中期來(lái)看，“穩(wěn)得住”是關(guān)鍵；從長(zhǎng)期來(lái)看，“逐步能致富”是最終目標(biāo)。“三精”原則是貫穿整個(gè)搬遷過(guò)程的重要原則，在不同階段各有側(cè)重。而實(shí)現(xiàn)脫貧致富的最終目標(biāo)的核心則在于“政府、市場(chǎng)、群眾”三方力量共同發(fā)力“就業(yè)崗位、產(chǎn)業(yè)扶持、創(chuàng)業(yè)環(huán)境、土地權(quán)益”四項(xiàng)保障。

[關(guān)健詞]

[中圖分類號(hào)]D252 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

易地扶貧搬遷是中央為了“打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”所實(shí)施的“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，易地扶貧搬遷脫貧一批，生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批，發(fā)展教育脫貧一批，社會(huì)保障兜底一批”的“五個(gè)一批”戰(zhàn)略思想的具體措施之一，是幫助“一方水土不能養(yǎng)一方人”的環(huán)境中的貧困群眾脫貧致富的正確決策，也是有效保障我國(guó)廣大貧困群眾生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的一個(gè)重要途徑。李克強(qiáng)總理指出：“易地扶貧搬遷是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的有力抓手，是全面建成小康社會(huì)、跨越中等收入陷阱的關(guān)鍵舉措。”因此可以說(shuō)，在“十三五”期間能否“全面建成小康社會(huì)”，能否“打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”，很大程度上要看易地扶貧搬遷的完成效果。本文以銅川市的易地扶貧搬遷為例，旨在為我國(guó)的易地扶貧搬遷，特別是中小型的山區(qū)城市的搬遷，提供一定的借鑒。

1 銅川市易地扶貧搬遷基本概述

銅川市地處關(guān)中盆地與陜北高原交匯地帶，境內(nèi)地形復(fù)雜，以山區(qū)為主，下轄三區(qū)一縣，其中包括宜君縣、印臺(tái)區(qū)、耀州區(qū)三個(gè)國(guó)家級(jí)貧困區(qū)縣。全市共有貧困村208個(gè)，貧困人口近5萬(wàn)人，2015年底建檔立卡貧困人口17018戶50221人，貧困發(fā)生率11.3%，經(jīng)過(guò)2017年開(kāi)展的扶貧對(duì)象精準(zhǔn)核實(shí)和數(shù)據(jù)清洗工作，全市建檔立卡扶貧對(duì)象規(guī)模為16131戶47329人。結(jié)合銅川市的實(shí)際情況，易地扶貧搬遷必然成為“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”的重要戰(zhàn)略舉措之一。

截至2017年6月，銅川市確認(rèn)易地扶貧搬遷5420戶16546人，占全市扶貧總?cè)藬?shù)約三分之一，充分說(shuō)明其重要性。且該人數(shù)還占“十三五”銅川市移民（脫貧）搬遷總?cè)丝诘?4.29%（“十三五”銅川市避災(zāi)搬遷2395戶8471人，生態(tài)搬遷1924戶7116人）。因?yàn)檎麄€(gè)陜西省“十三五”移民（脫貧）搬遷工程相較于“十二五”時(shí)期以避災(zāi)搬遷為主的陜南移民搬遷要求更加突出系統(tǒng)思維、強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持易地扶貧搬遷引領(lǐng)，避災(zāi)搬遷跟進(jìn)，生態(tài)搬遷接續(xù)。所以易地扶貧搬遷不僅是銅川市移民（脫貧）搬遷工程的主體部分，更是其首要與核心的工作，是在為整個(gè)移民搬遷工程打基礎(chǔ)、建框架。

因此，銅川市易地扶貧搬遷不能純粹為搬而搬，更不能一搬了事，而是要把移民搬遷與推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化、培育職業(yè)農(nóng)民、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、加快二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相結(jié)合，綜合考慮搬遷安置、基礎(chǔ)配套、綜合服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、上學(xué)就醫(yī)、文化娛樂(lè)等多個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)搬遷與脫貧銜接、生活與生產(chǎn)同步、安居與樂(lè)業(yè)統(tǒng)籌。可謂是周期長(zhǎng)，涉及面廣，工作繁重。而易地扶貧搬遷最終能否成功，關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)“搬得出，穩(wěn)得住，逐步能致富”。

2 “搬”、“穩(wěn)”、“富”各有側(cè)重，互有聯(lián)系

為了在“十三五”期間實(shí)現(xiàn)“全面建成小康社會(huì)”的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”的易地扶貧搬遷總要求，對(duì)于搬遷工作的開(kāi)展既要立足當(dāng)前現(xiàn)狀，又要有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。因此，為了分別滿足這三個(gè)階段的目標(biāo)，在進(jìn)行相應(yīng)工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)各有側(cè)重，又相互聯(lián)系。

從短期看，“搬得出”是首要前提，也是政府首先面臨的最直接的工作。只有搬出了“一方水土不能養(yǎng)一方人”的貧瘠、惡劣的環(huán)境，才能為移民搬遷群眾提供充分的脫貧致富條件。而結(jié)合實(shí)際情況制定出有效的，且讓搬遷群眾滿意的“穩(wěn)得住”和“逐步能致富”的政策，則是實(shí)現(xiàn)“搬得出”的必須保障。為了達(dá)到上述保障，一是要通過(guò)精確的實(shí)施與精細(xì)的管理，切實(shí)有效地落實(shí)與“穩(wěn)得住”和“逐步能致富”相關(guān)的一系列政策，二是要通過(guò)到戶到人的輿論宣傳引導(dǎo)和詳細(xì)政策解讀，使搬遷群眾對(duì)穩(wěn)定有保障的生活能安心，對(duì)脫貧致富的前景有信心。

從中期看，“穩(wěn)得住”是關(guān)鍵。易地扶貧搬遷群眾的致富之路并非一蹴而就，政府提供的各項(xiàng)政策只能為搬遷戶提供良好的環(huán)境和條件，而搬遷群眾想要實(shí)現(xiàn)脫貧致富，還要能抓住機(jī)會(huì)、付出汗水，在入住新的安置地到真正實(shí)現(xiàn)脫貧致富還會(huì)有長(zhǎng)短不一的過(guò)渡期，在這期間，搬遷群眾能否有足夠的生活保障，能否適應(yīng)新的生活環(huán)境，能否保持脫貧致富的信心，等都是能否“穩(wěn)得住”的關(guān)鍵，最重要的就是政府一定要在尊重客觀現(xiàn)實(shí)、了解每個(gè)搬遷群眾的具體情況的前提下，為搬遷群眾的“逐步能致富”的前進(jìn)方向把好關(guān)，“號(hào)準(zhǔn)脈”，“開(kāi)對(duì)方”。

從長(zhǎng)期看，“逐步能致富”是最終目的，也是通過(guò)易地扶貧搬遷實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的根本目的。而“搬得出，穩(wěn)得住”只是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的的必要過(guò)程和手段，政府在實(shí)施“搬得出”和“穩(wěn)得住”的政策的過(guò)程中，必須首先考慮到是否有利于“能致富”，“搬得出”和“穩(wěn)得住”的政策要盡可能的為脫貧致富提供良好的環(huán)境保障和政策條件，從而凝聚政府、市場(chǎng)、群眾這三方的力量，落實(shí)在就業(yè)崗位、產(chǎn)業(yè)扶持、創(chuàng)業(yè)環(huán)境、土地權(quán)益這四項(xiàng)保障上。

3 “三精”工作原則貫穿搬遷全過(guò)程

“精準(zhǔn)搬遷、精確施策、精細(xì)管理”的“三精”原則是始終貫穿在銅川市易地扶貧搬遷工作中的重要工作原則。唯有緊密圍繞“三精”原則，規(guī)范安置工作流程，夯實(shí)脫貧舉措，精準(zhǔn)到戶到人，強(qiáng)化輿論宣傳引導(dǎo)，加強(qiáng)政策解讀，才能夠高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)地完成易地扶貧搬遷任務(wù)。

“精準(zhǔn)搬遷”主要包括三個(gè)“精準(zhǔn)”。一是依靠區(qū)縣、市、省三級(jí)扶貧、國(guó)土、發(fā)改三部門協(xié)同識(shí)別的“精準(zhǔn)識(shí)別”。二是堅(jiān)持易地扶貧搬遷引領(lǐng)、避災(zāi)搬遷跟進(jìn)、生態(tài)搬遷接續(xù)，堅(jiān)持“四避開(kāi)、四靠近、四達(dá)到”選址原則的“精準(zhǔn)規(guī)劃”。三是集中安置堅(jiān)持“小型保基本、中型保功能、大型全覆蓋”原則，人均住房建設(shè)面積不超過(guò)25m2的“精準(zhǔn)建設(shè)”。

“精確施策”主要有兩層涵義：一是要精確簽訂“三項(xiàng)協(xié)議”（搬遷協(xié)議、舊宅基地騰退協(xié)議、就業(yè)脫貧協(xié)議）和就業(yè)創(chuàng)業(yè)基本信息清單，掌握搬遷群眾的安置意愿、基本情況、職業(yè)技能、就業(yè)需求，為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)搬遷、精準(zhǔn)脫貧奠定基礎(chǔ)，全面作用于“搬得出，穩(wěn)得住，逐步能致富”的整個(gè)扶貧搬遷過(guò)程中。二是要精確落實(shí)“就業(yè)脫貧”，因戶因人抓好搬遷群眾就業(yè)問(wèn)題，實(shí)施就業(yè)崗位菜單式對(duì)接、就業(yè)狀態(tài)清單式管理，加大產(chǎn)業(yè)培育扶持和就業(yè)幫扶力度，為搬遷群眾提供充足的就業(yè)崗位，有效實(shí)現(xiàn)搬遷群眾脫貧致富。

在“精細(xì)管理”中，精細(xì)對(duì)象管理、精細(xì)計(jì)劃管理、精細(xì)項(xiàng)目管理、精細(xì)資金管理這四個(gè)方面主要是提高“搬得出”階段的工作效率，優(yōu)化搬遷入住整體效果。而精細(xì)社區(qū)管理，則是通過(guò)在安置點(diǎn)逐步實(shí)行社區(qū)化管理，推進(jìn)群眾自治模式，優(yōu)化安置社區(qū)物業(yè)管理服務(wù)，完善安置社區(qū)公共服務(wù)和群眾權(quán)益保障，確保搬遷群眾在安置社區(qū)享有基本社會(huì)保障權(quán)利和公共服務(wù)，保障搬遷群眾入住后穩(wěn)定有序。

4 三方力量共建四項(xiàng)保障

“逐步能致富”是“搬得出”和“穩(wěn)得住”的最終目標(biāo)，也是通過(guò)易地扶貧搬遷實(shí)現(xiàn)搬遷群眾脫貧致富的本質(zhì)要求。“搬出穩(wěn)住”只是實(shí)現(xiàn)致富的基本前提保障，“三精”原則也只是提高工作效率與質(zhì)量的手段。歸根到底，脫貧致富就是要增加搬遷群眾的收入。整個(gè)搬遷工程中所有政策的制定與實(shí)施都是為了全面發(fā)揮政府、市場(chǎng)和群眾三支力量，依靠政府引導(dǎo)發(fā)力，群眾積極努力，市場(chǎng)合作聚力，從而在就業(yè)崗位、產(chǎn)業(yè)扶持、創(chuàng)業(yè)平臺(tái)、土地權(quán)益等多個(gè)方面為增收提供保障。

首先是以崗定搬、就業(yè)優(yōu)先。依據(jù)就業(yè)容量來(lái)規(guī)劃安置規(guī)模，根據(jù)就業(yè)崗位來(lái)制定搬遷計(jì)劃，以此確保每一個(gè)家庭都有一個(gè)以上的主要?jiǎng)趧?dòng)力穩(wěn)定就業(yè)。

其次是布局產(chǎn)業(yè)，幫扶發(fā)展。依靠菜單農(nóng)業(yè)、加工增值、休閑旅游、科技推廣、電商扶貧、光伏扶貧、勞務(wù)輸出、生態(tài)補(bǔ)償、資產(chǎn)收益等各類幫扶措施，確保每個(gè)移民（脫貧）搬遷戶都能享受到1～2項(xiàng)產(chǎn)業(yè)脫貧支持。

其三是鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，營(yíng)建平臺(tái)。圍繞縣域工業(yè)園區(qū)、特色農(nóng)業(yè)園區(qū)、文化旅游景區(qū)以及農(nóng)業(yè)農(nóng)頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等，開(kāi)展創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，激發(fā)搬遷群眾內(nèi)生動(dòng)力，為群眾增收開(kāi)發(fā)“新源流”。

其四是三權(quán)分置，保護(hù)權(quán)益。通過(guò)落實(shí)土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障搬遷群眾土地權(quán)益的“增值”收入。其中要注意的是：第一，群眾搬遷后依舊按有關(guān)政策規(guī)定享受原有的各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策和生態(tài)補(bǔ)助政策；第二，支持搬遷群眾依法、有序流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，維持土地承包權(quán)不變；第三，不得違法調(diào)整搬遷群眾承包地，也不得以退出土地承包權(quán)作為群眾是否搬遷的條件，對(duì)放棄耕種而交回村集體的，給予其合理補(bǔ)償。

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