居家養(yǎng)老PPP供給模式在農(nóng)村應用的困境及對策

李賢 武成芳

[摘要]多中心治理理論主張社會治理應多主體參與，滿足公民日益多樣化的公共服務需求。目前居家養(yǎng)老PPP供給模式已經(jīng)獲得社會廣泛認可。但是我國學者把目光集中在PPP模式上而對該模式對地區(qū)的社會經(jīng)濟要求考慮不足。通過探討城鄉(xiāng)的發(fā)展差異并分析其對社會組織形成的影響，得出農(nóng)村可提供養(yǎng)老服務的社會第三方的缺失問題，并提出加大區(qū)域養(yǎng)老服務資源整合、提供差別化的服務供給等措施，以推動居家養(yǎng)老PPP供給模式在農(nóng)村順利推行。

[關(guān)鍵詞] PPP模式；農(nóng)村；居家養(yǎng)老服務；社會第三方

[中圖分類號]F832；C913 [文獻標識碼]A

1 我國農(nóng)村老齡化現(xiàn)狀

人口老齡化是人類社會經(jīng)濟發(fā)展水平提高到一定程度必然會出現(xiàn)的現(xiàn)象，人口老齡化的到來將給社會生產(chǎn)、社會保障、公共服務、國家財政以及職業(yè)教育等方面帶來深刻的影響。自改革開放以來，我國的人口年齡結(jié)構(gòu)已經(jīng)由正金字塔形變?yōu)榈辜忓N形，青少年人口數(shù)量所占比例不斷降低，相反60歲以上老年人口所占比例不斷提高，社會老齡化態(tài)勢愈發(fā)明顯。《2015年全國1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2015年我國已經(jīng)有2.22億60歲及以上老年人口以及1.44億的65歲及以上老年人口，分別約占同期全國人口總數(shù)的16.15%、10.47%。我國人口老齡化的主要特征之一就是城鄉(xiāng)差異，第六次全國人口普查統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村人口老齡化與城市老齡化相比具有如下三個明顯特征：一是程度高于城鎮(zhèn)、二是速度快于城鎮(zhèn)、三是老齡人口多于城鎮(zhèn)。2010年我國農(nóng)村60歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤秊?4.98%，較城鎮(zhèn)人口老齡化程度高3.3個百分點。

2 PPP模式應用于社區(qū)居家養(yǎng)老服務業(yè)的優(yōu)勢分析

多中心治理理論主張推動私營部門承擔責任參與到公共事務治理實踐中去。在公共事務治理中，除了傳統(tǒng)意義上強調(diào)的政府外，公民、社會組織、企業(yè)以及其他的各個社會主體都可以發(fā)揮出自己的作用。PPP模式即單詞Public-Private-Partnership的英文縮寫，指政府與社會私人組織之間，為了提供某種政府提供不了或者提供質(zhì)量受限的公共物品或服務，通過簽訂相關(guān)經(jīng)濟性協(xié)議，彼此之間形成市場合作關(guān)系，并簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務，以促使雙方協(xié)議得以順利完成，達到比預期政府或者社會私人組織獨自行動更好的結(jié)果。我們所說的的PPP模式不僅僅是一種政府的籌融資方式，在更大程度上是一種針對公共事業(yè)項目的運行管理模式。

隨著社會經(jīng)濟的日益發(fā)展，社會職能分工的不斷擴展，人們的社會需求日益多樣化、細分化。在這種情況下，“政府單中心治理”模式已經(jīng)越來越不能滿足公民對各種社會公共服務及設(shè)施的需求，僅僅依靠政府的財政資金及相關(guān)管理會降低社會公共服務及設(shè)施的供給質(zhì)量和效率。對于居家養(yǎng)老服務而言，PPP供給模式可以充分利用社會資金，政府通過和專業(yè)化的養(yǎng)老服務公司或社會組織合作，不僅降低了政府的財政壓力，還可以提高居家養(yǎng)老服務供給質(zhì)量和效率。同時，對于私人部門來說，居家養(yǎng)老服務這類的準公共產(chǎn)品存在投資規(guī)模大、收益率低、收益周期長等投資風險，PPP模式在一定程度上分擔了私人部門單獨投資養(yǎng)老服務業(yè)的風險，降低了私人部門的市場壓力，所以PPP應用于社區(qū)居家養(yǎng)老服務優(yōu)勢明顯。

3 居家養(yǎng)老服務PPP供給模式在農(nóng)村地區(qū)應用的困境

自改革開放以來，我國長期對城市進行發(fā)展政策傾斜而對農(nóng)村投入比較少，在長期的城鄉(xiāng)二元發(fā)展政策下城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大。近年來隨著我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略的提出，我國的城鄉(xiāng)發(fā)展差距有減小態(tài)勢，但目前仍存在巨大差距。如表1反映了2014～2016年我國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入變動情況。2014～2016年我國農(nóng)村居民人均可支配收入僅為10488.88元、11421.71元、12363.41元，僅為同期全國水平的52.0%、52.0%、51.9%，城鎮(zhèn)水平的36.4%、36.6%、36、8%。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論解釋，人的需求分為5個方面：一是生理需要，即衣食住等基本需要；二是安全需要，即人身健康、健康保護等需要；三是社會需要，即歸屬、友情、愛情等需要；四是尊重的需要，即社會承認、社會地位等的需要；五是自我實現(xiàn)需要，是人最高級的需要。人只有在生理需要滿足以后才會考慮較高層次的需要。農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部農(nóng)村是我國貧困人口的集聚區(qū)，農(nóng)村居民收入低，很多貧困村民滿足自身溫飽還存在問題。因此村民在滿足自身衣食住等基本需求的情況下對居家養(yǎng)老等更高層次需求已經(jīng)沒有多少購買能力，對居家養(yǎng)老有效需求低。

我國社會組織包括社會團體、基金會和民辦非企業(yè)三種類型，社會組織的發(fā)展受到多種因素的影響。經(jīng)濟發(fā)展水平、市場化程度等經(jīng)濟因素以及公益文化等社會文化因素是促進地區(qū)社會組織發(fā)展的積極宏觀影響因素。目前我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平同城市相比有很大差距，經(jīng)濟發(fā)展落后，對外交流少，區(qū)域開放水平較低，因此社會組織、企業(yè)等作為PPP模式的社會第三方在農(nóng)村沒有自行發(fā)展的社會經(jīng)濟環(huán)境。在此影響下，我國有能力提供居家養(yǎng)老服務的社會組織及企業(yè)集聚于經(jīng)濟發(fā)達、社會治理水平較高的城市而在農(nóng)村地區(qū)比較缺乏，這在中西部農(nóng)村體現(xiàn)的更為明顯。再加上我國城鄉(xiāng)空間距離大，山區(qū)交通不便等因素使得專業(yè)社會力量較少進入農(nóng)村，居家養(yǎng)老服務PPP供給模式的社會第三方在農(nóng)村是缺失的，PPP模式在農(nóng)村居家養(yǎng)老問題上存在適用性問題。

4 居家養(yǎng)老服務ppp供給模式在農(nóng)村地區(qū)應用的對策

4.1 整合區(qū)域養(yǎng)老資源，培育專業(yè)養(yǎng)老服務社會組織及相關(guān)企業(yè)

目前，我國農(nóng)村養(yǎng)老資源分布不集中，單位區(qū)域內(nèi)多還處在分散狀態(tài)。農(nóng)村居家養(yǎng)老大部分仍然是以村為單位，各個村之間缺乏互聯(lián)互通，各自為營現(xiàn)象普遍，缺乏區(qū)域整合。分散的村級養(yǎng)老服務機構(gòu)有兩個缺點：一是缺乏市場號召力，不利于吸引社會資金以及相關(guān)專業(yè)人才，社會影響小；二是不便于進行統(tǒng)一管理，妨礙統(tǒng)一的專業(yè)服務人才招聘以及區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務資源的合理調(diào)配，阻礙服務水平的提高。單獨負責村級養(yǎng)老服務工作的村兩委沒有合適的人力、財物資源進行養(yǎng)老服務專業(yè)人員培訓等人力資源管理科目，大部分的村級養(yǎng)老服務機構(gòu)只能提供簡單醫(yī)療、食宿等初級服務，無法提供社會養(yǎng)老服務體系應具有照料基本生活起居、健康護理、醫(yī)療救助、心里疏導等方面的功能，難以滿足老年人多方面的需求。至于民間養(yǎng)老機構(gòu)，幾乎都是家庭作坊式的，規(guī)模較小，設(shè)施簡陋，僅能提供食宿，缺乏必要的文化娛樂活動場所。因此在目前農(nóng)村缺乏專業(yè)居家養(yǎng)老服務相關(guān)社會組織及企業(yè)等社會第三方的情況下，我們可以將基層縣域內(nèi)的村級養(yǎng)老服務機構(gòu)整合起來，根據(jù)縣域人口規(guī)模、土地面積等具體情況成立一個或多個專門的管理機構(gòu)，對縣域內(nèi)農(nóng)村養(yǎng)老服務資源進行統(tǒng)一管理。在管理機構(gòu)的前期運行中，省、市、縣三級地方政府應該提供資金支持，協(xié)助機構(gòu)進行領(lǐng)導團隊建設(shè)，引入現(xiàn)代企業(yè)管理模式進行組織管理，之后逐步減少對機構(gòu)的干預，將其慢慢培育成社會性主體，即養(yǎng)老服務社會組織或企業(yè)，由他們負責給基層農(nóng)村提供專業(yè)居家養(yǎng)老服務，解決農(nóng)村有能力提供居家養(yǎng)老服務的社會組織及企業(yè)缺乏問題，同時這樣做也有利于養(yǎng)老服務項目的市場化運行，讓社會第三方主體逐漸承擔起養(yǎng)老服務提供者的角色，推進政府“放、管、服”改革，建設(shè)服務型政府。

4.2 實行差別化的服務供給，開辟養(yǎng)老服務市場

差別化的服務供給方式就是在當前農(nóng)村居民收入低，對居家養(yǎng)老有效需求不足的情況下，根據(jù)農(nóng)村老人經(jīng)濟收入、健康狀況、生理心里、家庭子女數(shù)等具體情況采取不同的居家養(yǎng)老服務供給方式，具體可分為無償服務、低償服務以及有償服務三種。具體來說就是對農(nóng)村特困、有重大慢性疾病以及無子女、喪偶獨居、失能失智等農(nóng)村弱勢老年人群實行重點保障，政府承擔居家養(yǎng)老全額費用，由負責本村的養(yǎng)老服務社會組織或企業(yè)提供精準服務；對農(nóng)村貧困戶、一般留守老人實行低償服務，政府每月會進行專項補貼，補貼用完后的超額部分享受半價服務；對企事業(yè)單位退休員工干部、身體健康、家庭比較富裕、身邊有子女照顧的老年人實行有償服務，政府只進行專項補貼，超過部分享受全價服務。差別化的服務供給不僅僅是擴大服務范圍的問題，更重要的是對農(nóng)村居家養(yǎng)老服務市場的開拓。對與處于中低層老年人而言，他們滿足自己基本生活尚且存在問題，更不用說購買居家養(yǎng)老服務了。而對于中高層的老年人而言，根據(jù)“收入—需求”理論，經(jīng)濟比較富裕的老人購買力強，是隱藏的居家養(yǎng)老消費主體，通過剛開始的一定補貼引導他們嘗試居家養(yǎng)老服務服務消費，逐漸培育他們的內(nèi)在需求，進而逐漸促進居家養(yǎng)老市場的擴大。

4.3 培養(yǎng)高質(zhì)量的農(nóng)村居家養(yǎng)老服務從業(yè)人員隊伍

居家養(yǎng)老服務所需要的人力資源主要可以分為三類：一是事務管理人員，二是專業(yè)護理服務人員，三是社會志愿者群體。在管理人員方面，農(nóng)村干部和老年協(xié)會人員是主力，而這兩類人群都存在自身的缺陷而導致農(nóng)村居家養(yǎng)老服務的管理人員短缺。要解決人才短缺問題第一要加強養(yǎng)老服務相關(guān)人才的培養(yǎng)。各地區(qū)應該結(jié)合農(nóng)村社會需要，鼓勵轄區(qū)內(nèi)高中等職業(yè)院校設(shè)立老年保健管理專業(yè)，加快培養(yǎng)居家養(yǎng)老服務管理、保健、護理、康復、營養(yǎng)等專業(yè)人才，有計劃地組織居家養(yǎng)老服務機構(gòu)優(yōu)秀年輕人員開展專題進修培訓，完善職業(yè)資格培訓補貼政策，培養(yǎng)養(yǎng)老服務方面的專業(yè)人才。第二就是相關(guān)行業(yè)標準設(shè)立。政府應該出臺相關(guān)政策，統(tǒng)一規(guī)范居家養(yǎng)老服務市場的服務標準、明確監(jiān)管要求、規(guī)定居家養(yǎng)老專業(yè)服務人員持證上崗，制定對違反先關(guān)規(guī)定的社會組織、企業(yè)的懲罰措施。第三要提高居家養(yǎng)老服務人員的薪酬福利待遇。我們必須提高養(yǎng)老服務工作人員待遇，相關(guān)社會組織及企業(yè)應采用科學的薪酬管理模式，同時政府也應對在農(nóng)村從事居家養(yǎng)老服務的專業(yè)服務人員進行專項財政補貼，提高農(nóng)村養(yǎng)老服務從業(yè)人員的收入公平感及社會輿論地位，吸引優(yōu)秀人才。第四就是基層人員招募問題。村級養(yǎng)老服務機構(gòu)可以招募農(nóng)村留守婦女、年輕老人、貧困戶村民從事技術(shù)性不高的日常服務工作，并進行先關(guān)培訓，減少相關(guān)人力資源招募成本。

4.4 合理進行資金籌集和補助

目前我國農(nóng)村養(yǎng)老服務機構(gòu)的運行資金主要來自地方財政補貼，而目前在地方財政資源有限的情況下地方政府很難保證對農(nóng)村養(yǎng)老服務提供充足的財政資金支持，因此我們應該逐步提高村集體自籌和社會資金投入占比。農(nóng)村可以將可利用集體所有的土地進行養(yǎng)老服務基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以將集體所有的林地、灘涂等出租， 收益供村集體的老年人養(yǎng)老使用。村集體應充分利用村莊資源，建立農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，延長農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，提高村民收入，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，為縣域內(nèi)整合而成的服務機構(gòu)在農(nóng)村基層進行居家養(yǎng)老服務提供更大支持。同時積極鼓勵社會慈善機構(gòu)、社會團體和個人捐款，對捐款主體進行稅收減免等優(yōu)惠政策，支持農(nóng)村居家養(yǎng)老發(fā)展。對農(nóng)村老人的補貼除了按照老人的經(jīng)濟和身體情況等具體狀況的由好到壞進行由少到多的補貼外，還要注意適當保留對農(nóng)村條件較好的老人的補貼來促進居家養(yǎng)老服務市場的擴大。

5 總結(jié)

在長期的城鄉(xiāng)二元發(fā)展結(jié)構(gòu)下，城市在與農(nóng)村博弈中逐漸占據(jù)主導性地位，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大。目前農(nóng)村居民收入僅僅為城市的40%，嚴重制約了農(nóng)村對養(yǎng)老服務的有效需求的提高，再加上農(nóng)村較低的經(jīng)濟發(fā)展水平，市場開放度不高，文化環(huán)境比較封閉，養(yǎng)老服務市場規(guī)模小，城市中可以承擔居家養(yǎng)老服務供給作用的社會化的企業(yè)、公益組織等社會第三方在農(nóng)村數(shù)量缺乏。農(nóng)村目前通行的單個村或幾個村一起建立的村級養(yǎng)老服務機構(gòu)規(guī)模小，社會影響力小，吸引社會資本能力弱，服務人員專業(yè)素質(zhì)低，無法提供專業(yè)技術(shù)性服務。

因此我們可以整合農(nóng)村過于分散的養(yǎng)老服務資源，建立規(guī)模更大的社會性組織。資源的整合不僅可以帶來居家養(yǎng)老服務管理效率的提高，便于我們在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配資源，進行統(tǒng)一的養(yǎng)老服務市場人力資源管理，擴大社會影響力吸引社會資金并進行合理利用，社會化第三方運營也可以促進服務型政府建設(shè)。政府應該進行農(nóng)村居家養(yǎng)老服務市場開拓，給予老人差異化補貼，在保持兜底的前提下下進行合理補貼，擴大農(nóng)村老人對居家養(yǎng)老服務購買力，誘導其持續(xù)合理地消費。同時政府必須加大對養(yǎng)老服務社會組織及企業(yè)的扶持，保持合理財政補助規(guī)模，進行稅收減免，加大對養(yǎng)老服務市場的監(jiān)管，防止虛高價服務現(xiàn)象出現(xiàn)，提高行業(yè)人員素質(zhì)，吸引相關(guān)專業(yè)人才加入。

我國不同地區(qū)的農(nóng)村在自然地理環(huán)境、人文風俗、社會經(jīng)濟狀況等方面存在巨大差異，因此我們必須考慮到不同地區(qū)農(nóng)村的不同條件，因地制宜，將居家養(yǎng)老服務PPP供給模式在農(nóng)村真正推行開來。

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