我國水污染防治政策的歷史演進

廖翼 史敏 彭清輝

摘要?采用內容分析法對1984—2016年中央政府機構和部門頒布的336項水污染防治政策進行量化分析，結果表明我國水污染防治政策制定主體較多，但主體間配合程度不高;政策體系演變總體呈現(xiàn)初期低位徘徊、中期持續(xù)發(fā)展和近期穩(wěn)定增長的三階段特征;政策工具使用上存在命令—控制型工具應用過溢，經濟激勵型工具使用不足的特點。指出需加強政策制定部門之間的協(xié)調、優(yōu)化環(huán)境政策工具組合，以切實提高水污染防治效果。

關鍵詞?水污染防治政策;政策演變;內容分析法

中圖分類號?X-01文獻標識碼 A文章編號?0517-6611（2018）33-0212-03

水短缺、水污染、水生態(tài)環(huán)境惡化已經或正在成為我國許多地區(qū)經濟發(fā)展、公眾健康與福利提高的限制性因素。水污染及其防治不僅需要時間、資金、技術，還需配合制度創(chuàng)新與科學管理，而這些都依賴于國家的統(tǒng)籌規(guī)劃。因此，破解我國水污染防治難題關鍵在于加強國家政策體系建設。目前國內有關水污染現(xiàn)狀、影響及其防治對策的研究很多[1-5]，但對我國水污染防治政策進行系統(tǒng)、深入量化分析的幾乎沒有。筆者以1984—2016年中央政府出臺的水污染防治政策為研究對象，采用內容分析法，從政策頒布主體、政策發(fā)布時間、政策工具3個維度對其展開系統(tǒng)分析，明晰中國水污染防治政策的歷史演變及結構特征，并提出相關優(yōu)化建議。

根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》對其適用對象的界定，該研究收集的政策文本主要涉及我國地表和地下水體的污染防治，不含海洋領域。政策文本主要采集于“北大法律信息網”中央法規(guī)司法解釋數(shù)據(jù)庫（http：//www.pkulaw.cn/）和中央政府相關部門網站。在搜索出相關文件后，剔除重復的政策文本，最終獲得有效政策樣本336份，并按照“政策編號——具體章節(jié)/條款”對政策文本內容進行編碼，共計2 029個政策條款。

1?水污染防治政策制定主體

通過梳理336項政策發(fā)現(xiàn)，由單一機構或部門發(fā)文的政策文件達到296項，占全部樣本的88.1%，由2個及2個以上機構或部門聯(lián)合發(fā)文的僅40項，占總樣本的11.9%。32個機構或部門參與了我國水污染防治政策的制定，其中住房和城鄉(xiāng)建設部、環(huán)境保護部、國家環(huán)境保護總局、國務院和國家發(fā)展和改革委員會等在防治水污染工作中發(fā)揮了重要作用（表1）。進一步從聯(lián)合發(fā)文的主體來看，國家發(fā)展和改革委員會、環(huán)境保護部、財政部占據(jù)了主要位置，這3個部門合計出現(xiàn)了55次，說明大多數(shù)發(fā)文主體主要通過這3個機構或部門與其他主體發(fā)生關系。

2?水污染防治政策發(fā)布時間

2.1?初步建設階段：1984—1995年

1979年，國家頒布了《環(huán)境保護法》，標志著環(huán)境保護工作成為國家發(fā)展的重要任務之一。為確保環(huán)境生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的順利實現(xiàn)，對《環(huán)境保護法》進行細化實施，全國人大常委會于1984年制定了《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》），用以指導我國領域內的江河、湖泊、運河、渠道、水庫等地表水體以及地下水體的污染防治工作。以該法為核心，地表水、地下水等各領域的保護法規(guī)和政策在1984—1995年相繼制定，由此開啟了我國水污染防治政策體系構建的歷史篇章。由于處于初步建設期，該階段頒布的水污染防治政策總量很少，共計22項，年均1.83項。

2.2?快速發(fā)展階段：1996—2007年

20世紀90年代末期以來，尤其是進入21世紀后，我國經濟取得了快速發(fā)展，但是，由此引發(fā)的環(huán)境污染問題也日益嚴重。水短缺、水污染已經或正在成為許多地區(qū)經濟發(fā)展、公眾健康與福利提高的限制性因素。在此背景下，國家相關機構和部門出臺了115項水污染防治法律法規(guī)來對水環(huán)境問題進行規(guī)劃和管理，年均9.58項。1996年，全國人大常委對《水污染防治法》進行了第一次修訂。它新增了16條法律條款，主要用于強調城市污水的集中處理、生活飲用水地表水源保護以及嚴重污染水環(huán)境設備的處置。為響應《國家環(huán)境保護“十五”計劃》的號召，并確保其目標的實現(xiàn)，國務院于2001—2006年先后批復了太湖、巢湖、淮河、遼河、海河、滇池水污染防治“十五”計劃以及三峽庫區(qū)及其上游、丹江口庫區(qū)及上游和松花江流域的水污染防治規(guī)劃。總的來看，該階段參與水污染防治政策制定的機構和部門明顯增多，政策內容覆蓋面逐漸拓寬。

2.3?完善成熟階段：2008—2016年

在此期間，國家共出臺199項政策，年均22.11項，僅2011年就有41項。2008年國家對《水污染防治法》進行了第二次修訂，并一直沿用至今。2011年環(huán)境保護部印發(fā)《全國地下水污染防治規(guī)劃（2011—2020年）》，明確提出未來10年我國地下水污染防治的總體目標和主要任務，并安排財政資金346.6億元用于地下水污染調查、典型場地地下水污染預防示范等6大項目的建設和實施。此文件將水污染防治問題推上了政府政策議程的新高度，2011年前后形成了該領域政策制定的高峰期。2015年，經過多輪修改的、我國治理水污染最重要的綱領性文件——《水污染防治行動計劃》發(fā)布，它標志著鐵腕治污將進入“新常態(tài)”。

3?水污染防治政策工具

采用目前學界主流的劃分方式，將我國水污染防治政策工具分為命令—控制型、經濟激勵型和公眾參與型3大類。命令—控制型工具是指，政府通過對企業(yè)生產過程進行管理，或者限制某些產品使用，從而實現(xiàn)限制污染物排放，或者直接對特定時間和指定區(qū)域內企業(yè)的某些活動下達禁止性或限制性命令等會對污染者環(huán)境行為產生直接影響的制度措施，主要包括標準、許可證、區(qū)劃、配額、禁令、使用限制和污染治理檢查等。經濟激勵型工具通過采用經濟激勵手段改變環(huán)境污染者行為，具體包括罰款、補貼、配額、交易許可、環(huán)境稅費和排污收費等。公眾參與型工具通過采用信息傳播、環(huán)境評價、社會壓力、協(xié)商等“道德教育”方法以實現(xiàn)水污染防治，主要包括信息公布、環(huán)境監(jiān)測與評價、道德建設、技術創(chuàng)新、生態(tài)區(qū)建設、鼓勵社會參與和培訓等措施。

在環(huán)境政策工具基本維度下，匯總336個水污染防治政策文本進行編碼，統(tǒng)計出我國水污染防治政策工具使用情況，具體分析如下。

3.1?命令—控制型工具應用過溢

統(tǒng)計結果顯示，命令—控制型工具占整個基礎政策工具的比例為46.8%。其中，標準、許可和審批應用最頻繁，使用數(shù)量分別達294和200，占整個基礎政策工具的14.5%和9.9%，位列所有政策工具的第1和第3位（表2）。污染防治檢查、禁令和使用限制使用頻率較接近，分別是7.2%、5.7%和4.5%。由此可以歸納出，我國水污染防治政策命令—控制型工具的使用邏輯是，政府通過嚴格的技術標準、排放標準以及排污許可證制度來控制污染水體的污染物質排放。同時，各環(huán)境主管部門定期對相關水污染制造主體進行污染防治檢查，對于違法違規(guī)行為進行處罰整治，對一些明顯會產生水污染的活動下達禁令。這樣一來，既能保證水資源的正常、合理使用，又能盡量避免對水資源的污染。雖然，命令—控制型工具具有較強的強制性和權威性，同時在水污染防治的最終效果上，具有很強的可操作性和確定性。但經過長期觀察和實踐，學者們普遍認為，它是一種效率低、成本高的環(huán)境治理工具，不宜過度使用[6]。

3.2?經濟激勵型工具使用頻率較低

在水污染防治政策工具使用中，經濟激勵型工具僅占16.8%。其中，補貼、罰款、污水處理費、排污收費應用較多，合計占13.6%，環(huán)境稅費、交易許可、垃圾處理費、獎勵和使用者收費合計僅占3.2%。不難發(fā)現(xiàn)，我國水污染防治政策經濟激勵型工具的使用邏輯是，中央及各地方政府通過給予相關主體財政補貼，輔以征收污水處理費，以推進水污染防治領域主體工程建設，切實保障污水處理設施運行經費。同時，對于企業(yè)不符合規(guī)范的排污和治污行為，處以不同程度罰款，如不按照國家或地方標準排放水污染物、在非指定區(qū)域設置排污口等。相比命令—控制型工具，經濟激勵型工具更具經濟效率，但其治理效果的確定性相對較弱。交易許可由于是在政府機構的環(huán)境治理目標所要求的總排污量基礎上實施的，因而具有較強的確定性[7]。

3.3?公眾參與型工具內部使用結構不合理?在頻數(shù)統(tǒng)計中，公眾參與型工具占36.4%。然而，這并不意味著我國水污染防治過程中社會和公民參與情況很好。對公眾參與型工具使用情況進行細分發(fā)現(xiàn)，監(jiān)測與評價、信息公布和生態(tài)示范區(qū)建設聯(lián)合占比達到24.5%，而技術創(chuàng)新與推廣、鼓勵社會參與、道德建設和培訓占11.9%。這說明政府十分重視地表水及地下水環(huán)境監(jiān)測與評價及信息公開，強調“自上而下”的信息傳遞，希望水污染防治問題能夠得到全社會的關注，以真實的水環(huán)境評價數(shù)據(jù)和嚴峻的水污染問題調動全員防治水污染的積極性。 然而，“自下而上”的技術創(chuàng)新與推廣、社會參與和道德建設工具使用不足，公眾主動參與水污染防治的路徑狹窄，社會公眾的行為稍顯被動。公眾參與型工具的內部構成不利于我國水污染防治工作的長遠、持續(xù)推進，應進一步優(yōu)化其內部結構，盡可能地調動全社會主動參與的熱情和積極性。

4?結語

基于前文結論，該研究得出如下政策啟示：第一，加強政策制定部門之間的協(xié)調。水污染防治是極其龐大的工程，牽涉的利益主體多，涉及主管部門多。因此，加強部門間的協(xié)調和溝通，充分發(fā)揮各項政策的引導和激勵作用，形成政策合力是水污染防治政策體系建設的重點。第二，優(yōu)化環(huán)境政策工具組合。政府在防治水污染的過程中，并非使用單一政策工具，而是采用命令—控制型、經濟激勵型和公眾參與型政策工具組合。每種政策工具都有其優(yōu)缺點，因而在使用過程中因注意其協(xié)調和配合，形成政府、市場和公眾三方力量相互聯(lián)動的水污染防治機制。目前來看，政府應適度降低命令—控制型工具的使用頻率，重視經濟激勵型和公眾參與型政策工具的帶動性與輻射性。

參考文獻

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