廣西區域生態安全問題及其對策探討

謝華

摘 要 生態安全是國家安全的重要組成部分，是國防安全、政治安全和經濟安全的堅實基礎。分析目前廣西域生態安全存在的問題，包括生態系統功能退化、生態補償機制有待完善、環境與發展的關系需進一步協調、資源環境支撐能力對可持續發展形成制約、政策法規體系仍不健全等，并提出具體的解決建議。

關鍵詞 生態安全；生態建設；環境保護；廣西

中圖分類號：F323.22 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.1.031

隨著改革開放的不斷深入和經濟社會的快速發展，環境污染嚴重、資源約束趨緊、生態系統退化的形勢日益嚴峻，生態安全問題已經成為關系人民福祉和民族未來的大事[1]。習近平總書記提出了總體國家安全觀，把生態安全納入國家安全體系之中，對于破解生態安全威脅、促進經濟社會可持續發展、加快生態文明建設具有重要意義和深遠影響[2]。黨的十八屆五中全會進一步明確提出，堅持綠色發展，有度有序利用自然，構建科學合理的生態安全格局。“生態興則文明興，生態衰則文明衰”。生態安全問題關乎經濟發展、社會穩定、國民健康，更關乎民族和諧、國家長治久安。

1 廣西生態建設與環境保護存在的主要問題

1.1 局部地區生態系統功能退化，生物多樣性受到威脅

廣西自然生態系統較為脆弱，長期對資源的不合理開發造成生態系統受到不同程度破壞，原生植被不斷減少，部分區域水土流失、石漠化擴展趨勢尚未得到有效遏制，廣西巖溶土地面積833萬hm2，占廣西土地總面積35.1%，其中石漠化土地面積153萬hm2；廣西水土流失面積為505.36萬hm2，占廣西土地總面積21.35%，并且仍呈繼續擴大趨勢[3]。

天然林面積減少，人工純林林相單一，森林質量下降。目前，廣西共有天然林465萬hm2，人工林734萬hm2，人工林比重偏大。中小水電站開發利用強度大，河流過度開發嚴重干擾自然水生態過程，影響河流生態系統健康；廣西已建中小水電站1 211座，在建288座，至2020年還將規劃建設359座[4]。

耕地資源重用輕養，地力消耗過度，大量使用農用化學物質以及工礦企業污染物排放，導致土壤理化性狀變劣，生產力下降，水肥資源約束已成為制約廣西農業可持續發展的瓶頸因素。2015年，廣西化肥施用量261.53萬t（折純），主要作物化肥利用率32%，低于全國平均水平3百分點[3]。

自然資源開發利用過度、資源開發擠占野生物種的生存空間。生物多樣性保護尚未完全納入各級政府的規劃或議事日程，野生動植物保護專項經費投入較少，保護管護、救護繁育等保護措施仍不到位，生物多樣性面臨威脅。

1.2 生態補償機制有待完善

廣西積極探索生態補償機制建設，研究制定了一些政策，但是生態補償涉及到復雜的利益關系調整，對生態補償原理性探討較多，針對具體地區、流域的實踐探索較少。目前，廣西仍未建立系統的水資源和水土保持生態補償機制，生態補償未成為財政轉移支付的重點。廣西屬于珠江水系的上游，多年來為保護珠江付出了高額的成本，但橫向跨省之間的生態補償卻難以實現。現行的部分生態補償項目標準過低，一些生態補償政策不能從優化整個區域（流域）環境質量的角度出發，通盤考慮環保資金的使用，從而導致與生態補償關系最密切的收費項目不能發揮生態補償的效用。

1.3 轉方式、調結構難度大

2015年廣西三次產業結構比例為15.3∶45.9∶38.8[3]，處于工業中期階段，仍屬于欠發達地區。近年來，國內市場鋼鐵、有色、水泥等行業產能過剩情況日益突出，廣西相關部分主要工業產業結構調整步伐滯后。2015年廣西重工業占工業總產值的71.3%[3]，廣西以重工業為支撐，以高耗能產業為主要拉動力量的產業結構未有改善。

廣西工業發展方式仍較粗放，產業整體發展水平和質量不高，技術含量、深加工水平及資源綜合利用程度較低，難以適應國家抑制“兩高”和過剩產能的力度不斷加大、節能減排約束進一步強化的新要求，轉型壓力較大。特別是一些列入國家重點防控區域的地區，發展有色金屬產業已受到國家實行重金屬排放總量控制的限制，轉方式、調結構更為緊迫。

1.4 環境與發展的融合、協調需要進一步加強

廣西優化國土空間格局的機制尚未健全，對廣西的發展還缺乏著眼長遠、科學統籌的規劃，對部分區域產業發展方向、規模、布局還未能充分考慮和評估資源稟賦條件、生態環境承載能力和環境保護要求，資源配置不合理，盲目布局、低水平重復建設現象較突出，個別項目甚至不符合國家產業政策和環保要求，致使一些產業難以形成優勢，或者不具發展的可持續性。

1.5 資源環境支撐能力對可持續發展形成制約

廣西生態環境脆弱，土地、能源、礦產資源相對匱乏，資源環境承載力較弱。部分區域由于長期對自然資源過度開發、粗放利用，保護和恢復治理措施滯后，付出了較大的環境代價，石漠化、水土流失、礦山生態破壞、環境污染、土壤重金屬污染等環境問題突出，對區域可持續發展已造成明顯影響。

1.6 政策法規體系仍不健全，資金投入不足

廣西環境保護體制機制、法規標準、經濟政策尚未健全，生態補償機制尚未完善。生物多樣性保護尚未完全納入各級政府的規劃或議事日程，自然保護區缺乏強有力的統一規劃和監管。引領和推動科學發展的監督考核機制仍不完善，尚未從根本上扭轉單純追求GDP政績的傾向。環境保護投融資機制尚未形成，投資渠道單一、投入不足。自然保護區建設、重點生態工程建設、重金屬污染治理、農村環境綜合整治等資金缺口大，生態公益林補償標準偏低，與森林商品性經營收益差距較大，生態保護和林農發展的矛盾日益突出。

2 提升廣西區域生態安全的建議

2.1 優化國土空間開發格局

2.1.1 堅持“在發展中保護，在保護中發展”原則

落實《廣西主體功能區規劃實施意見》（桂發改規劃﹝2013﹞483號文）[5]，嚴格實施《廣西壯族自治區主體功能區規劃》，把生態保護作為重大開發建設布局的前提，把資源環境承載力作為確定區域產業發展規模的科學依據，努力破解重點產業布局與生態安全格局、結構規模與資源環境承載力的兩大矛盾。

2.1.2 合理科學規劃

發展現代產業，打造新的戰略支點。重點發展現代制造業、戰略性新興產業和以旅游為龍頭的現代服務業；對糖、鋁、其他有色金屬、水泥和其他建材、鋼鐵、錳等傳統優勢產業加快改造升級步伐；對汽車、機械、石化、電子等產業加快提升產業檔次和技術水平；大力培育發展新材料、新能源、生物醫藥、養生健康等新興產業。因地制宜找準發展方向，高起點、高標準進行規劃和開發建設。

2.2 提升區域生態安全的保障能力

2.2.1 劃定生態保護紅線，構建廣西生態安全格局

根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017年2月印發的《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》[6]，以改善生態環境質量為核心，以保障和維護生態功能為主線，按照山水林田湖系統保護的要求，劃定并嚴守廣西的生態保護紅線，對生態紅線區域實行最嚴格的管控制度，依法實施強制性保護，禁止一切與保護和維護主導生態功能無關的開發活動，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變，為維護區域生態安全和促進經濟社會可持續發展提供保障。

2.2.2 大力推進造林綠化，提升生態功能

通過“綠滿八桂”造林綠化工程等系列活動，力爭更進一步提高廣西森林覆蓋率。進一步調整和優化公益林結構，嚴禁在公益林區（特別是水源涵養林區）等重要生態區域種植桉樹工業原料林，對目前公益林區內的桉樹林逐步使用鄉土樹種替代，以便更好地發揮其生態功能。

2.2.3 加強重要生態功能區的修復和保護

通過自然修復與工程治理相結合的方式，逐步恢復森林、湖泊、河流濕地等自然生態系統結構和功能，增強生態產品生產能力。逐步將河流源頭地區、主要河流兩岸、大中型水庫周邊的商品林改造為水源涵養能力強的生態公益林。加強自然保護區、森林公園等自然資源保護，進一步提升生態安全保障能力。提高現有自然保護區的綜合保護能力，新建和升級一批自然保護區，完善自然保護區網絡。抓好水土流失重點區綜合治理，實施山區、丘陵區小流域坡耕地水土保持、農業與生態綜合整治；推進重點流域和大中型水庫水污染綜合治理。

2.2.4 促進重要生態功能區與周邊社區協調發展

推行社區共管的保護區管理模式，提高社區居民參與力度。推廣使用沼氣池、太陽灶、太陽能熱水器等清潔能源，降低薪材的消耗。加強技術培訓，合理開辟致富途徑，提高重要生態功能區及其周邊社區的自養能力。做好重要生態功能區移民生活保障工作，落實生態補償及生產生活保障問題。

2.2.5 強化資源開發生態監管

切實加強水、礦產、土地、森林、海洋、生物等重要自然資源開發活動及項目建設的生態環境監管，嚴格執行環境影響評價制度和“三同時”制度，強化生態保護和生態恢復責任目標考核，規范開發建設與運營活動。

2.2.6 打造廣西生態教育工程，提高全民生態意識

積極推進生態文明教育進機關、進企業、進課堂、進社區、進鄉村，結合公德教育，多形式、多層次、多角度、分類別地開展以增強生態環境保護意識為目標的教育活動，普及生態文明觀念，提高全民生態素質。

2.3 推進生態文明制度建設

2.3.1 建立監督評價和考核機制

建立健全監督制約機制，建設或規劃的重大項目必須充分考慮生態文明建設的要求并通過專家論證，對涉及公眾環境權益的發展規劃和建設項目，要通過開聽證會或社會公示等形式聽取公眾意見，接受社會監督。完善經濟社會發展考核評價體系，把資源消耗、環境損害、生態效益等體現生態文明建設狀況的指標納入經濟社會發展評價體系，使之成為推進生態文明建設的重要導向和約束，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。按主體功能區定位分類設置考核目標，實行差別化考核，對限制開發地區弱化經濟指標的考核，突出對生態建設與保護的政績考核，逐步建立與主體功能區規劃相適應的政績考核體制，并在廣西范圍內逐步推行；對于已實施差別化考核的縣（區），其GDP考核指標不應轉嫁給其他縣（區）；設定合理的區域工業產值占比參數，當某個縣（區）的工業產值占比低于設定值時，應開展生態政績考核并取消其GDP考核。

2.3.2 健全自然資源資產產權制度和用途管制制度

構建完善有效的自然資源資產管理機構，統籌協調自然資源資產管理和監護工作。積極探索和實施編制資產負債表；建立多元主體的產權制度。

2.3.3 完善生態補償機制

按照“誰破壞，誰恢復；誰受益，誰補償”的原則，推動地區間建立橫向生態補償制度。強化政府的主導作用，建立生態補償政策的績效評估制度。建立地方配套生態公益林補償金制度，并形成動態增長機制，縮小生態公益林管護與商品林經營收益差距；開展生態公益林差別化補償地方標準制訂的先試先行工作，體現生態公益林生態功能的“優質優價”。盡快建立基于流域跨界水質的上下游間雙向補償與賠償機制。

2.3.4 建立環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度

對不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的單位及個人，必須終身追究其責任。

2.4 著力解決廣西生態和環境安全問題

2.4.1 合理利用水資源

加強水資源利用總量控制，強化水資源統一調度，研究制定江河水量分配方案，建立上下游地區取用水總量控制指標體系。加強用水定額和計劃用水管理，統籌利用雨洪資源和再生水、礦井水等非常規水源，積極推進節水型社會建設。采取打井等的開源截流、廣辟水源的措施，努力增加水資源的有效供給。加強與周邊區域的協調，探索水價改革模式和水權交易機制，保障沿海地區的壓咸補淡等用水需求。加快建設桂西北旱片綜合治理、跨流域調水等工程，以及病險水庫（水閘）除險加固、大中型灌區續建配套及節水改造，提高桂西北地區水利保障。加強沿海區域的水環境治理力度，通過多種措施節約用水，解決沿海區域的水質性缺水問題。

2.4.2 加強水生態環境保護

建立健全流域水環境保護聯防聯控機制，制定和實施重點河口海域及沿岸、江河以及水庫流域環境整治規劃。全面推行流域分段的各級河長負責制，各級河長負責開展包干河道的水環境治理目標任務。加強流域水環境的綜合管理政策、法律和制度體系的建設，建立協調地方政府和公眾參與的信息溝通渠道，及時發現水環境隱患和環境污染。建立系統科學的水環境整治技術方案，強化水污染防治。認真抓好流域生態建設工程以及生態養殖工程、重點漁場養護工程、重點河岸與海岸的清潔衛生工程等。

2.4.3 嚴格保護飲用水水源地

加快完成城鎮、農村飲用水水源保護區劃定工作。組織開展集中式飲用水水源環境狀況評估工作及飲用水源地安全保障專項執法檢查，開展地下水污染狀況普查。實施最嚴格的水環境監管制度，建立水功能區達標和考核體系，將城鎮集中式飲用水源地水質達標率納入政府績效考評指標。加強江河源頭地區、水源涵養地區、重要湖庫地區、飲用水水源地等水環境功能區建設，加快城市備用應急水源工程建設。加快完善突發性水污染事件應急處理機制。

2.4.4 推進大氣污染控制

加大力度研究空氣污染成因，實施有針對性的污染防治。加快開展各大城市PM2.5監測，建設監測網絡；加強機動車尾氣排放控制，提升排放標準，合理有序地發展城市公共交通；通過環境容量倒逼產業升級并加大工業廢氣治理工程力度；加強清潔生產，抓好工業脫硝脫氮的治理。

2.4.5 加快石漠化綜合治理

把退耕還林與發展農村新能源建設有機結合起來，大力開展農村新能源建設，減少薪柴消耗量，保護森林資源。把扶貧攻堅與石漠化結合起來，加大水利、交通等基礎設施建設，切實解決民生與發展問題。有計劃地進行生態移民，并解決好移民生活保障問題。充分利用當地資源優勢，改變居民的生產、生活方式，實現生態良性發展，持續推進石漠化的治理工作。

2.4.6 全面加強北部灣近海海域的環境保護

逐步建立陸海統籌、天地一體的近岸海域環境保護全防全控體系，全面實施入海河流流域綜合整治工程。加強圍填工程管控，引導科學填海方式。加強紅樹林、海草床、珊瑚礁等生態系統的保護，盡快扭轉生態退化趨勢，實現近岸海域生態系統的恢復和可持續發展。

2.4.7 重點加強重金屬污染防治

要加大整治力度，深化廣西電解錳、有色金屬采選及冶煉、電鍍、鉛蓄電池等重金屬行業的專項整治；加大涉重金屬落后產能淘汰力度，加強建設項目重金屬污染物排放總量管理，執行“等量置換或減量置換”的原則，嚴格涉重金屬項目環境準入；全面推進重金屬污染治理項目。要加強突發污染事件應急處置能力，開展可能突發污染危險點的全面摸底，尤其是對危險易發區域的掌握，加強監管；進一步完善應對突發污染事件的處置預案，加強對相關事件處置的演練，制定發生突發污染事件后的應急監測方案；加強同流域上下游區域相關部門的聯系，建立發生突發事件后聯動機制。

2.5 打造廣西特色生態產業

2.5.1 大力發展特色農業

因地制宜扶持和引導發展廣西特色產業，構建“一鄉一品”的產業發展格局。著力抓好優勢農業產業基地建設；加強農業技術推廣服務體系建設，不斷提高農民生產經營的組織化程度。

2.5.2 大力發展綠色工業

發展循環經濟，推行綠色轉型，實現資源開發利用的優化和產業生態化。將綠色轉型與發展循環經濟納入城鎮發展規劃，從廣西實際出發設計綠色轉型模式和實施方案。抓好工業園區建設，堅持走資源消耗低、環境污染小的新型工業化發展道路。充分利用好廣西優勢，做強林產工業和水電業兩大資源產業。引導工業資本積累投向科技含量較高的企業，形成一批帶動力強的工業骨干企業和主導產業，提升區域工業競爭力。

2.5.3 加快發展生態旅游開發

充分發揮廣西生態良好、自然景觀獨特、民俗文化濃郁的優勢，推進江湖風光、溫泉養生、森林生態、文化休閑、農家體驗等旅游資源的深度開發，打造生態旅游品牌。完善配套基礎設施建設，構建“吃、住、行、游、購、娛”于一體的旅游產業體系。加強旅游開發管理，堅持保護開發并重。

2.6 推進新型城鎮化新型工業化的生態發展

2.6.1 新型城鎮化的生態發展

科學規劃，處理好城市建設中眼前和長遠、局部和整體、效率與公平、分割與整合的生態關系。優化城鎮空間格局，推行綠色發展、循環發展、低碳發展，調整優化產業結構。重視城鄉一體化發展，加強社會服務設施均等化建設，城市基礎設施建設向農村延伸，城市公共服務向農村擴散，將新農村建設與城鎮化進程有機結合在一起。

2.6.2 新型工業化的綠色發展

積極促進產業結構優化升級，促使經濟發展由主要依靠工業帶動和數量擴張帶動，向三次產業協同帶動和結構優化升級帶動轉變。堅決抑制高耗能、高排放產業增長，加快淘汰落后產能。大力發展循環經濟，正確處理經濟增長速度與節能減排的關系，使經濟發展建立在節約能源資源、保護環境的基礎上。推進環保科技攻關，大力發展節能環保技術裝備、服務管理、工程設計、施工運營等。

2.7 持續推進“美麗廣西”建設

將“美麗廣西”建設作為廣西最大的民生工程來抓，各級政府加大投入，集中力量，深入開展“美麗廣西”建設。按照“清潔鄉村、生態鄉村、宜居鄉村、幸福鄉村”四個階段持續推進，加大農村環境綜合整治力度，建立農村環保管理長效機制，加快實現清潔環境、美化鄉村、培育新風、造福群眾的目標。不斷加強農村基礎設施建設，加快改善農村生產生活條件。加強生態文明知識教育普及，提高農民群眾生態文明素養、增強村民的可持續發展觀念，充分發揮廣大農民群眾的主體作用，構建和諧的農村生態文化體系。建立美麗鄉村建設綜合考核機制和評價體系。要典型引路，示范帶動，做到以點帶面，點面結合。結合農村實際，因地制宜建設美麗鄉村。

參考文獻：

[1] 彭建，趙會娟，劉焱序，等.區域生態安全格局構建研究進展與展望[J].地理研究，2017，36（3）：407-419.

[2] 歐陽志云，徐衛華，肖燚，等.新世紀我國生態安全面臨的新態勢與對策[J].智庫理論與實踐，2016，1（6）：33-41.

[3] 廣西壯族自治區統計局編.廣西統計年鑒[M].北京：中國統計出版社，2016.

[4] 廣西壯族自治區水利廳.廣西中小水電水能資源開發規劃[R].南寧，2016.

[5] 廣西壯族自治區發展改革委.廣西壯族自治區主體功能區規劃[R].南寧，2012.

[6] 中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見[N].北京：新華社，2017-02-07.

（責任編輯：敬廷桃）