人大視野下如何發揮好監察機關的反腐作用

夏思揚

2018年全國兩會，憲法修正案和監察法的通過，正式確立了監察體制，標志著由人民檢察院負責的查辦和預防職務犯罪職能正式移轉給監察委員會。這也標志著人大產生的“一府一委兩院”新權力格局正式形成。監察委員會在監察法的規定下，已經開始全面履行職責。

監察委員會與人民檢察院之間產生了新的關系，兩者之間如何分工合作，加強反腐工作，人大及其常委會在當前和今后一段時期都需要認真研究。

監察委員會吸收檢察院部分職權成為新的國家機關

監察法規定，全國和地方各級監察委員會由同級人民代表大會產生，并對其負責。明確了各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員進行監察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。

可見，監察委員會是黨委統一領導下的國家反腐敗工作機構，是人大產生的作為行使國家監督職能的專職國家機關，是“一府兩院”之外的第四機關。

監察委員會的主要職責有三項，即監督、調查、處置。監察法規定，監察委員會依照本法和有關法律規定履行監督、調查、處置職責：對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查；對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查；對違法的公職人員依法作出政務處分決定；對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責；對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監察對象所在單位提出監察建議。

監察委員會行使三大職權的主要措施有十二種。根據監察法規定，監察委員會可以采取談話、詢問、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等十二種措施?？梢?，監察委員會可依法獨立行使國家監察權，負有懲治和預防腐敗的職能，對國家公職人員的職務違法與職務犯罪有監督、調查和處置的權力。

監察委員會與檢察院在反腐工作中的作用更加突出

監察委員會吸收了人民檢察院原有的職務犯罪偵查和預防職能，注定兩個機關存在著相互的聯系，但二者之間又不是簡單的職能“進出”關系，而是在人大體制中一種新型的國家機關與國家機關之間的關系，可以說是一種國家權力與另一種國家權力之間的關系。

產生機關的相同性決定二者地位的平等性。根據監察法和憲法修正案的規定來看，二者均由人大產生并向其負責、受其監督。其目的都是共同促進國家憲法、法律的正確統一實施。這是法治建設在進入中國特色社會主義新時代后的一大特色。

檢察機關偵查職能的轉隸決定了二者在“管事”與“管人”方面存在內在聯系。在反腐敗工作大格局中，原來由人民檢察院負責的職務犯罪查辦職能轉隸到監察委員會，使兩機關人員和職能重組，決定了二者之間關系緊密。更為重要的是，在今后的工作中，聯系、協作是常態化的。對同樣的監督對象，監察委員會管“人”，人民檢察院管“事”，即對行政機關履職違法或不作為由人民檢察院管，履職中違法的公職人員由監察委員會管。也有學者認為，應將監察委員會的職能由“管人”變為“管人”與“管事”相結合。

監察委員會與檢察機關在反腐敗中存在互相配合的關系。監察法第四條規定，監察委員會辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合。體現在監察委員會調查的職務違法或職務犯罪案件，需要人民檢察院起訴和補充偵查，兩機關要互相配合開展。兩者之間不能互相拖延、推諉。對于人民檢察院向監察委員會提出的補充調查事項，監察委員會需要及時補充調查和反饋等。

監察委員會與檢察機關在辦理職務犯罪案件上存在互相監督的關系。人民檢察院對監察委員會查辦的職務犯罪案件，可以作出起訴與不起訴的決定，可以決定自行補充偵查和退回監察委員會補充調查。這是檢察機關對監察委員會履職活動實施的監督。而檢察機關的公職人員履職情況，也在監察委員會的監督范圍之內?？梢哉f，二者存在著交叉監督與互相監督制約的關系。

從執法目的上講二者有趨同性。二者共同努力的結果是通過反腐敗斗爭的開展，共同實現國家憲法、法律的正確統一實施，都是維護國家利益、人民利益，推進依法治國的進程，為構建廉潔高效的政府服務。

加強對監察委員會的監督需要完善制度

監察法是我國反腐敗的法律重器。從我國國情來看，為了強化對其履職的監督，更有利于監察委員會發揮反腐敗職能，建議人大及其常委會加強調研，進一步完善監察制度。主要建議有以下六個方面：

第一，明確反腐敗的法律概念。監察法是我國一部專門為反腐敗而立的法律，也是反腐敗機關的行為法。反腐敗一詞，并非法律概念，需要立法進行明確，使其成為法律概念，以增強公民對反腐敗的認識，有利于反腐敗工作。

第二，明確監察官的產生與條件。建議明確監察官的任職，需要首先通過國家統一法律職業資格考試并合格。因為，監察官必須擁有深厚的法律知識素養。其次，規定由本級人民代表大會常務委員會任免監察官。

第三，建議增設調查階段的律師辯護制度。雖然監察對象是特殊的，但他們與普通公民一樣應受到同等保護。任何人在法律和紀律面前一律平等，建議立法規定，被監察機關調查留置的人員，監察機關應告知其可以委托律師提供法律幫助或進行辯護。我國的普通刑事犯罪已確立了從偵查到審判的全階段律師幫助與辯護制度，對于特殊主體的公職人員，從保護人權與維護公平正義的角度考慮，沒有理由不貫徹這一法治精神。

第四，建議將監察強制措施納入檢察機關行政檢察監督。監察委員會在履行職責中，對被監督對象采取的行政監察強制措施，將會對被查人的人身、財產和生產生活產生重大影響，容易導致國家侵權。因而，對監察機關采取的行政強制措施的實施情況進行監督很有必要。監督的重點包括，強制措施是否經合法程序審批、是否超出必要的強制限度、有沒有應當采取而未采取、錯誤采取或選擇性采取強制措施的情況等。雖然監察法沒有規定檢察機關可以監督行政監察強制措施，但按照行政公益訴訟的規定和精神來看，行政監察強制措施應當成為行政檢察的對象。

第五，建議將監察調查納入人民監督員的監督之中。監察機關權力比較集中，如果缺乏有效的監督，存在權力被濫用的風險。為此，建議修改現行的人民監督員制度，從立法的角度，將監察調查納入人民監督員的監督之中。對于在本轄區有重大影響的職務違法或職務犯罪案件，監察機關調查行為有違法或不當的，人民監督員可以對監察調查活動實施法律監督。

第六，強化人大及其常委會對監察委員的監督。現行監察法規定了監察委員會向人大及其常委會報告專項工作的義務，人大有開展執法檢查和就監察工作中的有關問題提出詢問或者質詢的權力。但筆者認為，監督力度還不夠，建議規定監察委員會向人民代表大會報告年度綜合工作的制度；建立監察委員會主任副主任定期述職評議制度，規定在屆中至少應接受人大常委會的評議一次；監察委員會主任、副主任和委員，每年的述職述廉情況報告應送本級人大常委會備案。

（作者單位：重慶市大渡口區人民檢察院）