行政機關負責人出庭應訴既要數量更要質量

陳敏

2018年8月21日，重慶市南川區人民法院公開合并審理了原告陳某、吳某、何某訴被告重慶市涪陵區移民局、重慶市移民局移民政府信息公開兩案，重慶市移民局副局長任麗娟、涪陵區移民局副局長黃杰出庭應訴。

這是市級行政機關負責人首次在南川區人民法院出庭應訴。

庭審中，法庭就被訴的政府信息公開行為及行政復議行為是否合法等爭議焦點進行了審理。

顯然，行政機關負責人坐到被告席，傳遞出的是一種對案件應有的重視態度，同時也是對“官民平等”理念的詮釋，是落實依法行政、建設法治政府的具體實踐。

出庭應訴比例提高

行政訴訟俗稱“民告官”，是解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織合法權益，監督行政機關依法行使職權的重要法律制度。做好行政應訴工作是行政機關的法定職責。

近年來，隨著經濟社會快速發展，人民群眾利益訴求多元化，因行政爭議引發的行政訴訟案件數量有所增加。

事實上，早在2011年，重慶市政府就出臺了《重慶市行政機關行政應訴辦法》（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》提出，有以下四種情形之一的，行政機關負責人應當出庭應訴：在行政機關管轄范圍內有重大影響的行政訴訟案件；可能對行政機關的行政管理或者行政執法行為產生較大影響的行政訴訟案件；行政機關負責人出庭應訴有利于查清案件事實，解決行政爭議的行政訴訟案件；人民法院通知行政機關負責人出庭應訴的行政訴訟案件。

行政機關負責人出庭應訴情況，也被納入依法行政工作考核內容。

為了增強行政應訴能力、完善行政應訴機制， 2016年，重慶市政府辦公廳又發布了《關于加強和改進行政應訴工作的實施意見》。同時，還建立健全了行政機關負責人“零出庭”督查機制。

在重慶市政府法制辦相關負責人看來，新修訂的行政訴訟法施行以來，重慶行政應訴工作面臨應訴案件數量大幅增長、異地應訴案件不斷增加、應訴要求全面提高等新情況。

2018年5月，重慶市人大法制委、重慶市人大常委會法制工委深入調研了重慶市政府及其組成部門2017年推進法治政府建設的情況，以及辦理落實重慶市人大常委會審議意見的情況。

在調研中，調研組了解到，重慶各級行政機關應訴工作持續改進，行政機關負責人出庭應訴的比例有所提高。數據顯示，2017年，行政機關負責人出庭應訴率為32.7%，較2015年、2016年分別提高12.4個百分點和7個百分點。

仍有短板需補齊

隨著公民的法治意識和維權意識增強，“民告官”的行政訴訟案件在不斷增多，行政機關應訴量在不斷增大。

據重慶市政府法制辦相關負責人介紹，從今年上半年行政機關負責人出庭應訴情況看，整體尚好，但仍有部分單位對行政應訴工作重視不夠，造成行政機關負責人出庭應訴率不高，執行人民法院生效裁判和辦理司法建議不到位、行政應訴能力不強等問題依然存在。

比如，代表行政機關出庭應訴的人中，絕大多數仍然是行政機關的普通工作人員，個別出庭應訴的行政機關負責人也是“猶抱琵琶半遮面”。

對于一些負責人應訴工作落實不到位的行政機關，重慶市政府法制辦也按照“零出庭”督查制度進行了約談，但效果不是很明顯。

一些基層人民法院在案件審理中發現，行政機關負責人出庭應訴工作主要存在的問題有以下幾個方面：一是出庭應訴積極性不高，一些行政機關負責人還沒有糾正傳統應對行政訴訟的思維，試圖通過各種途徑避免自己出庭訴訟；二是出庭應訴形式化突出，部分行政機關負責人雖出庭應訴，但仍停留在形式意義上的出庭，不與原告進行辯論，“出庭不出聲”現象較為嚴重；三是出庭應訴能力不足，由于事前沒有充分準備，對答辯狀沒有進行認真梳理，所以答非所問、東拉西扯的情況較為普遍，以致于不能準確把握行政爭議的實質；有的由隨其出庭的工作人員進行答辯，不主動回應訴求，存在怕庭審中說錯話的心理。

此外，部分行政機關負責人出庭后，對敗訴的后果重視不夠，沒有認真總結存在的問題，沒有制定相應的整改措施或整改不到位，導致類案持續引發訴訟。盡管行政機關負責人多次因同一類型的案件出庭應訴，但類案持續敗訴。

有專業人士認為，行政機關負責人出庭應訴是一堂生動的法治教育課，有利于權力制約，體現了行政機關主動接受司法監督的示范價值，同時，對政府部門及其工作人員依法行政也具有直接的推動作用。

改變“只出庭不出聲”現象

重慶在行政機關負責人出庭應訴工作上取得了一定成效，但提高應訴質量仍然是一個需要重視的方向。

2018年5月，重慶市五屆人大常委會第三次會議召開，在分組審議《重慶市人民政府關于2017年法治政府建設工作情況的報告》時，有常委會組成人員認為，部門和基層政府只有扎實做好諸如負責人出庭應訴等具體舉措，才能一點一滴構建法治政府根基，領導干部有了法治思維，才會在做決定時考慮法律后果。

一些人大代表認為，強化法治理念，糾正認識上的偏差，要變被動出庭為主動出庭。地方各級人大有權也有責任加強對自己選舉或任命的行政機關負責人的法治教育。地方各級人大可以將行政訴訟法作為行政機關負責人任前法律培訓的重點內容，幫助他們轉變觀念，強化依法行政、自覺接受法律監督的法治意識，主動出庭應訴。

“目前在行政機關負責人出庭應訴中，還存在‘出庭不出聲的現象，這還需要加強法治宣傳，提高意識?！币恍┗鶎臃ㄔ合嚓P人士稱。

在重慶市政府法制辦相關負責人看來，出現“出庭不出聲”現象，多數是因為一些應訴的負責人有顧慮，在“兩眼一抹黑”的情況下，擔心敗訴會對政府形象有負面影響。

“出庭應訴絕不是什么‘丟人現眼的事情?！痹撠撠熑朔Q，梳理重慶一些做得較好的行政機關的經驗不難發現，工作人員要提前與應訴負責人進行溝通，讓應訴人對案件有一個大概了解，在具體個案中做好應訴分配問題。這樣一來，不僅提高應訴質量，也讓應訴人愿意出庭，有了具體體驗后，才會重視、才會出聲。

“行政機關負責人出庭應訴也方便他們準確掌握行政爭議的癥結所在，從而有利于規范行政機關具體行政行為，改進工作作風，提高依法行政的能力?！毕嚓P專業人士說。

重慶市人大常委會在對《重慶市人民政府關于2017年法治政府建設工作情況的報告》的審議意見中提到，要嚴格落實行政機關負責人出庭應訴制度、“零出庭”約談制度，進一步提高行政機關負責人出庭應訴比例和應訴能力，有效改變“只出庭不出聲”現象。（編輯 劉婷婷 327380430@qq.com）