城鄉基本公共服務均等化制度績效測量：基于分省面板數據的實證分析

范逢春 譚淋丹

摘 要： 制度績效即社會制度的實施效果。本文使用2006～2015年29省的面板數據，測度基本公共服務均等化制度績效，實證分析結果表明：我國城鄉基本公共服務均等化水平得到顯著提升，其中城鄉基本社會保障均等化制度績效最好，城鄉基本公共教育和基本醫療衛生均等化制度績效緩慢上升，而城鄉基本公共設施均等化制度績效卻逐年下滑。要提升城鄉基本公共服務均等化制度績效，必須在國家治理體系和治理能力現代化背景下，對城鄉基本公共服務均等化的發展理念、制度體系、推進機制與支撐保障進行“系統性、整體性、協同性”的改革。

關鍵詞： 基本公共服務；城鄉差異；制度績效

中圖分類號： D035 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）01-053-（12）

關于制度績效的主要理論流派，主要有新制度主義與馬克思主義制度分析理論的分野。基于新制度主義內部各派別對制度的定義、所持方法論以及基本理論假設的差異，彼德·豪爾和羅斯瑪麗·泰勒將新制度主義劃分為歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會學制度主義三大流派①，這一劃分得到學界普遍認同。作為流行于世的理論范式，新制度主義關于制度績效的理解也呈現出不同的取向，但是總體上都認可美國政治學家西摩·利普塞特的解讀：“有效性指實際的政績，即該制度在大多數人民及勢力集團如大商業或軍隊眼中能夠滿足政府基本功能的程度。”②綜合馬克思主義經典作家以及馬克思主義中國化成果，運用馬克思主義制度分析理論構建的制度績效評價標準，是一個由低及高的層級劃分，即由最基礎層級的“效率”標準，發展至第二層級的“公平”標準，再上升為最高層級的“人的自由全面發展”標準。國內政治學者楊光斌以馬克思主義制度分析理論為指導，對西方新制度主義進行本土化改造，闡釋制度環境（Situation）、制度安排（System）與制度績效（Performance）三者間關系，即制度環境如何決定和影響制度安排，而后者又將導致怎樣的制度績效，以尋求分析中國政治經濟變遷的新的研究路徑。③綜合國內外的研究成果，我們可以將制度績效理解為在某種制度環境之下，某一社會制度的實施效應、效果或功能，即“制度績效就是社會制度的實施效果，即制度是否達到了預期設計目標”④。

當前，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”⑤。這就需要通過社會制度安排，“在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感”⑥。提升基本公共服務均等化的制度績效，可以有效縮小城鄉差距、區域差距和貧富差距，緩解由此引發的社會矛盾，為經濟健康發展創造和諧的社會環境，促進社會公平正義的實現，進而使民眾有更多的“獲得感”。從制度績效的視角對我國城鄉基本公共服務均等化進程進行評估與反思，有利于推動城鄉基本公共服務均等化制度變遷，從而實現其戰略目標。

一、文獻回顧與研究設計

對城鄉基本公共服務均等化制度績效的評價不如經濟發展評價那樣容易實現。只有將城鄉基本公共服務均等化制度績效的基本內涵訴諸全面、系統、可操作化的考量，才能了解和把握城鄉基本公共服務均等化制度實際取得的效果，并對制度績效作出正確評價。對城鄉基本公共服務均等化制度績效的測量，需要參照制度績效分析的基本理論，同時結合城鄉基本公共服務均等化的內在特征，使用客觀評價的研究思路及相應的方法。

1.文獻回顧

關于城鄉基本公共服務制度績效的研究有多種邏輯進路。采用何種邏輯進路詮釋城鄉基本公共服務制度績效，取決于對“城鄉基本公共服務制度績效”本身的理解。當前關于這一概念的理解主要存在制度主義、行動主義與結果主義的差異。基于這種理解差異，國內對城鄉基本公共服務均等化制度績效測量有三種不同的研究取向。

第一種是“制度主義”取向的研究。制度分析理論通行的觀點是：制度的重要性在于它能夠直接作用于政治行為體的選擇、行為實踐特征等⑦。范逢春采取內容分析法、時間序列分析法與批評話語分析，對建國60多年來基本公共服務均等化的政策文本進行檢視，提出我國城鄉基本公共服務制度績效呈現從城鄉兼顧、城鄉失衡到城鄉統籌的發展軌跡。劉成奎、龔萍發表我國26個省份面板數據（2014～2016）實證研究，認為財政分權制度客觀上會強化地方政府的城市偏向，而后者不利于實現城鄉基本公共服務均等化。王謙、江明融也同時關注到城鄉公共服務非均等化受城市偏向型的公共服務供給制度影響的事實。

第二種是“行動主義”取向的研究。“行動主義”認為“制度關注的是形式和表象”，“卻忽視了社會生活中的實質性內容”⑧，對城鄉基本公共服務均等化制度績效的測量需要從社會發展過程中去思考。藍相潔、文旗分析財政支出、城鎮化、居民收入三個因素與基本公共服務的內在關系，并運用2006～2013年的樣本數據進行面板數據檢驗。王偉同在考察影響政府公共服務水平供需兩方面因素基礎上，運用2002～2006年中國省級數據進行實證分析，認為中國的城市化進程對各地區公共服務的提供水平及規模產生顯著影響。

第三種是“結果主義”取向的研究。國內學界普遍將制度績效視為一種社會綜合效應，即制度績效體現的是特定政策或制度安排對政治、經濟、文化或環境的作用或影響⑨。由此，國內現行的關于城鄉基本公共服務均等化制度績效的評估往往借助構建一套評估指標體系并應用于選取的特定研究對象的實證方式進行。根據評估內容的差異，目前我國學術界相關研究可分為兩類，第一類研究選取具體的基本公共服務項目來構建指標體系。具有代表性的包括：常忠哲、丁文廣基于PSR模型，從壓力、狀態和響應三個方面出發構建了一個包括3個二級指標、11個三級指標、30個四級指標的社會保障基本公共服務水平評價指標體系，并通過數據分析對東中西三大區域的社會保障基本公共服務水平進行評價。吳建、張亮等人建立了一套包含2個一級指標、13個二級指標、37個三級指標的基本公共衛生服務均等化評估指標體系。張雷寶基于變異系數、基尼系數分析法，選取萬人擁有公共道路里程指標、萬人擁有公交車輛指標、人均能源消耗指標等10個指標，對2006年浙江省公共基礎設施服務均等化問題進行量化分析。第二類研究通常將整個基本公共服務范疇作為研究對象，包括城鄉基本公共服務均等化研究和區域基本公共服務均等化研究，區別僅在于場域選擇。劉成奎和王朝才利用社會保障指數、衛生服務指數、義務教育指數、基礎設施指數4大方面指標和8個單項指標，構建了城鄉基本公共服務均等化指標體系，并基于我國28個省份的實際數據（2004～2008）加以驗證，結果顯示我國各省份內部城鄉之間均等化水平差異較大。呂暉、夏冕以浙江、湖北、云南、上海、四川、廣東五省一市作為研究樣本，分析我國城鄉基本公共服務的居民總體滿意度，結果顯示不同基本公共服務領域的居民滿意度結果存在顯著差異性。

很顯然，城鄉基本公共服務均等化制度績效測量有多種思考邏輯。迄今為止學術界并沒有發展出一套得到普遍認可、可直接測量制度績效的理論工具和方法。埃莉諾·奧斯特羅姆構建的有關制度績效的分析框架，綜合考慮了經濟效率、通過財政平衡及再分配保證的公平、責任、適應性和間接績效等因素⑩，既有制度也有行動，既有投入也有產出，既有效率也有公平，且分析框架立足于發展中國家基礎設施建設制度的實際，但在具體測量中仍難以有效應用。聯合國開發計劃署認為，“基本公共服務均等化的目標是確保所有社會成員平等享有義務教育、公共衛生與基本醫療、基本社會保障、公共就業服務等基本公共服務的權利”，基本公共服務均等化的實質是政府向全體社會成員提供在使用價值形態上水平大致相當的基本公共服務，以促進社會公平正義。“均等包含居民享受公共服務的機會均等和結果均等，相比之下，結果的均等更重要”。本研究將城鄉基本公共服務均等化制度績效理解為城鄉基本公共服務在多大程度上實現了結果的均等。

2.研究設計

對城鄉基本公共服務均等化制度績效進行測量，需要解決對象界定、變量選擇、數據選擇、數據處理、模型構建等問題。

第一，對象界定。2005年10月11日，中共十六屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，首次提出“按照公共服務均等化原則，加大對欠發達地區的支持力度，加快革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區經濟社會發展”，這標志著“基本公共服務均等化”作為一大重要理論命題被提上國家議程。2006年3月14日，第十屆全國人民代表大會第四次會議批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》首次提出要加快公共財政體系建設，“逐步推進基本公共服務均等化”。2006年10月11日，中共十六屆六中全會通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，提出逐步形成惠及全民的基本公共服務體系并強調“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”。2007年10月15日，中共十七大報告進一步明確“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系”。2008年10月12日，中共十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，確定“破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”的戰略思想，將“統籌城鄉經濟社會發展”確定為推進農村改革發展五大原則之一，并提出相應措施和步驟。2012年7月11日，中國基本公共服務領域首部國家級專項規劃《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》出臺，設計了“基本公共教育、勞動就業服務、社會保險、基本社會服務、基本醫療衛生、人口和計劃生育、基本住房保障、公共文化體育、殘疾人基本公共服務” 九大基本公共服務的制度性安排并提出公共服務均等化的具體時間表，即到2020年“爭取基本實現基本公共服務均等化”。2013年11月12日，中共十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進共同富裕，推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化”，強調“必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”。2017年3月1日，國務院印發《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》（2016-2020），明確“十三五”時期基本公共服務領域主要發展指標，規定國家基本公共服務制度框架，建立基本公共服務清單制、健全科學有效的基本公共服務實施機制。本研究主要針對2006～2015年10年間城鄉基本公共服務制度績效進行測量。

第二，變量選取。明確“基本公共服務”的內涵，是正確選取城鄉基本公共服務制度績效測量變量的首要條件。學界對“基本公共服務”研究有多個角度。安體富、丁元竹等從民生保障角度將基本公共服務定義為與民生密切相關的純公共服務，包括義務教育、公共衛生和基本醫療、最低生活保障等；陳海威、遲福林等從保護人的基本權利的角度將基本公共服務定義為“為維持本國經濟社會的穩定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發展權，為實現人的全面發展所需要的基本社會條件”，包括底線生存服務、公眾發展服務、基本環境服務和公共安全服務四項內容。劉尚希從兩個消費需求層次和消費需求同質性兩大角度理解與低層次消費需要有直接關聯的人們無差異消費需求屬于基本公共服務。常修澤認為當前我國實行的基本公共服務包含基本民生性服務、公共事業性服務、公益基礎性服務、公共安全性服務四方面的內容，其中“基本民生性服務”指就業服務和基本社會保障等，“公共事業性服務”包括義務教育、公共衛生和基本醫療、公共文化等，“公益基礎性服務”包含公益性基礎設施和生態環境保護等內容，“公共安全性服務”又可細化為生產安全、消費安全、社會安全、國防安全等。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》明確指出“基本公共服務，指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。”包含基本公共教育、勞動就業服務、社會保險、基本社會服務、基本醫療衛生、人口和計劃生育、基本住房保障、公共文化體育、殘疾人基本公共服務等九大類。結合上述思考并考慮可操作性，本研究主要針對基本公共服務范疇內的基本公共教育、基本醫療衛生、基本社會保障和基本公共設施等服務進行測量。

第三，數據選擇。市、縣是地方政府的主體，采用市、縣級數據能使研究具有更大說服力，但由于數據可獲取性的限制，本研究最終選擇省級面板數據作為數據來源。本研究選取了除臺灣省、香港特別行政區、澳門特別行政區、西藏自治區和青海省以外的29個省級行政區域作為研究對象，對2006～2015年城鄉基本公共服務均等化制度績效進行測量，對于個別缺失數據采用均值插補的方式進行處理。本研究中指標數據均來源于全國性統計年鑒和各省份統計年鑒，其中基本公共教育指標數據來源于《中國社會統計年鑒》《中國教育經費統計年鑒》《中國教育統計年鑒》《中國人口和就業統計年鑒》；基本醫療衛生指標數據來源于《中國衛生和計劃生育統計年鑒》《中國社會統計年鑒》；基本社會保障指標數據來源于《中國人口統計年鑒》《中國勞動統計年鑒》《中國衛生和計劃生育統計年鑒》《中國民政統計年鑒》；基本公共設施指標數據來源于《中國固定資產投資年鑒》《中國城鄉建設統計年鑒》《中國社會統計年鑒》。這些數據皆來自官方公布的統計年鑒，由此可確保數據來源的可靠性和研究結論的可重復性。由于篇幅問題，基本公共服務具體領域的分省數據不再羅列。

第四，數據處理。從“基本公共服務”的內涵出發，借鑒現有城鄉基本公共服務均等化評估文獻的指標體系成果，構建城鄉基本公共服務均等化制度績效評估指標體系。通過隸屬度分析判定每項指標的重要程度，通過相關性分析剔除具有重復性的指標，通過信度檢驗（克朗巴哈α系數）和效度檢驗（CRV內容效度比）對指標進行嚴格篩選，通過層次分析法（AHP）對各項指標進行賦權，構建一個包含4個準則層指標、14個指標層指標的城鄉基本公共服務均等化制度績效的評估指標體系，如表1所示。

由于評估指標單位有所差異，因此不適宜直接加和，需要對各項指標進行標準化，再根據指標權重進行加權綜合為同一量綱指標來進行計算。本研究以農村指標與城鎮指標之比對指標作標準化處理。城鄉基本公共服務均等化指標中有正指標和逆指標之分，其標準化處理有所差異。

對正指標采用的標準化公式為：

對逆指標采用的標準化公式為：

公式中，Sj表示指標層指標標準化指數，Rj表示農村第j類基本公共服務指數，Tj表示城鎮第j類基本公共服務指數。

第五，模型構建。本研究采用各項指標標準化指數與相應權重加權求和的方法計算城鄉基本公共服務均等化制度績效。城鄉基本公共服務均等化制度績效指數取值區間為0～1，若該指數為0，則意味著城鄉基本公共服務均等化水平極低，即農村人口完全沒有享受到基本公共服務，若該指數為1，則意味著城鄉基本公共服務均等化水平極高，即農村人口和城鎮人口享受無差別的基本公共服務，城鄉基本公共服務實現均等化。設定城鄉基本公共服務均等化指數的計算公式為：

公式中，Ej表示各項基本公共服務均等化制度績效指數，即城鄉基本公共教育、城鄉基本醫療衛生、城鄉基本社會保障、城鄉基本公共設施均等化水平；Sj表示指標層指標標準化指數；Wj表示指標層對準則層的權重；E表示城鄉基本公共服務均等化制度績效指數，即城鄉基本公共服務均等化水平；Wi表示準則層對目標層的權重。

二、測量結果及實證分析

事實上，城鄉基本公共服務均等化績效處于動態變化之中，在不同層面、不同領域、不同時期有不同的發展水平。因此我們采取“歷時性”和“共時性”雙維度實施測量：在測量城鄉基本公共服務均等化制度績效整體情況時采用“歷時性”的維度；在測量城鄉基本公共服務均等化制度績效省域情況時采用“共時性”的維度。

1.我國城鄉基本公共服務均等化制度績效整體情況

根據上述研究設計，測算出2006～2015年10年間我國城鄉基本公共服務均等化制度績效整體情況，具體如表2所示。

第一，城鄉基本公共教育服務均等化制度績效情況分析。近10年我國在基本公共教育上的投入力度明顯增大。2006年城鎮普通小學生均教育經費為2121.18元，農村普通小學生均教育經費為1846.71元，2015年城鎮普通小學生均教育經費增加至10269.18元，農村普通小學生均教育經費增加至9630.84元。10年間國家在教育經費上的投入增加了近4倍，且城鄉之間的投入差距縮小8.23%。但城鄉基本公共教育水平指數增長緩慢，僅從0.359954上升到0.456871，說明僅在資金上加大投入、走“經濟溢出”型路線并非最佳方案，關鍵還在于如何創新體制機制，徹底解決公共教育城鄉差距背后的深層次問題。具體到師資方面的數據，雖然2006～2015年間農村普通初中師生比均高于城鎮普通初中師生比，農村教師數量較城鎮充足，但質量上卻遠落后于城鎮，2006年城鎮和農村普通初中教師本科及以上文化程度所占比重分別為63.32%和29.97%，2015年該數據為100%和72.57%，仍然存在較大差距，同樣說明想要從根本上實現城鄉基本公共教育均等化，不但需要加大教育經費投入，更要通過“制度”創新將優秀教師資源引入農村、留在農村、建設農村。

第二，城鄉基本醫療衛生服務均等化制度績效情況分析。較之城鄉基本公共教育均等化水平、城鄉基本公共設施均等化水平，我國城鄉基本醫療衛生均等化水平起點較高、基礎較好，2006年該指數為0.448141，2015年達到0.561982，近10年來呈現平穩增長態勢。這得益于我國歷來重視基本醫療衛生事業發展、將其視為重大民生問題的政策偏向。通過持續性和針對性出臺系列政策，大力推行“新醫改”，使城鄉基本醫療衛生服務差距不斷縮小。在投入均等化的角度，2006年我國城鎮人均衛生費用為1248.3元，農村人均衛生費用為361.9元，至2014年，我國農村人均衛生費用（3558.3元）首次超過城鎮人均衛生費用（2581.6元）。在結果均等化的角度，2005年我國城鎮孕產婦死亡率為10萬分之24.80，農村孕產婦死亡率為10萬分之45.50，后者是前者的近2倍；至2015年，我國農村孕產婦死亡率與城鎮孕產婦死亡率基本持平，分別為10萬分之20.20和10萬分之19.80，均大幅降低。城鄉基本醫療衛生均等化水平的上升趨勢可期。

第三，城鄉基本社會保障服務制度績效情況分析。在4個準則層指標中，城鄉基本社會保障均等化水平增速最快，增幅最大。2006年該指數為0.627342，2010年達到0.715510， 2015年上升至0.879617，10年間上升了25個百分點。城鄉基本社會保障服務制度績效主要得益于新型農村合作醫療、新型養老保險兩大制度。基本醫療保險方面，改革開放以來，隨著農業合作社解散和家庭聯產承包責任制的實施，以合作社為責任主體的農村合作醫療制度隨之瓦解，1986年全國實行健康保障制度的行政村比重跌至4.8%，農村合作醫療名存實亡，農村公共醫療機制基本呈現真空狀態，“自給自足”的自費醫療成為鄉村基本醫療保險模式。與此同時，城鎮實行城鎮職工基本醫療保險，進一步拉大城鄉基本醫療保險供給差距。2002年 10月，《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》中提出建立“由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和社會多方籌資，以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度”。從 2003年起，全國部分縣（市）因地制宜開展了新型農村合作醫療制度試點工作。2006年我國新農合參合率達80.70%，2015年更是達到98.80%，甚至高于同年城鎮居民醫療保險和城鎮職工醫療保險86.34%的覆蓋率。至此，我國農村基本實現新型農村合作醫療制度全覆蓋。2016年1月12日，國務院發布《國務院關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，統一的城鄉居民醫療保險制度正在全國范圍逐步建立。基本養老保險方面，2009年以前，我國基本養老保險主要由城鎮職工基本養老保險和農村社會養老保險組成。2006年，前者參保人數占城鎮人口比重為24.49%，后者參保人數占農村人口的7.29%，兩者相差17.2%。2009年和2011年，新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險試點分別啟動，并于2012年底實現全覆蓋，2014年合并實施，由此建立起統一的城鄉居民基本養老保險制度。《中國社會保險發展年度報告2014》數據顯示，城鎮職工和城鄉居民基本養老保險參保人數截至2014年末合計已達8.42億人，覆蓋率為80%左右，一定程度上反映我國城鄉基本社會養老保險均等化的較高水平。城鄉居民基本醫療保險制度和城鄉居民基本養老保險制度的確立，標志著城鄉基本社會保障均等化從起點均等走向結果均等。

第四，城鄉基本公共設施服務制度績效情況分析。與其他3項準則層指標形成對比，我國城鄉基本公共設施均等化水平呈現逐年下滑趨勢。2006年我國城鄉基本公共設施服務均等化指數為0.411543，至2015年下降到0.368613。具體到指標層指標，2006年農村用水普及率為63.40%，城鎮為86.67%，二者相差23.27%；2015年農村用水普及率為70.37%，城鎮為98.07%，二者差距擴大到27.7%。2006年農村燃氣普及率為17.00%，城鎮為79.11%，二者相差65.11%；2015年農村燃氣普及率達到21.38%，城鎮為95.30%，農村與城市差距擴大到73.92%。2005年城鎮人均道路面積小于農村人均道路面積，分別為11.04平方米、14.70平方米，但次年城鎮即反超農村，分別為11.43平方米、10.60平方米，至2015年差距進一步拉大，分別為15.60平方米、13.11平方米。導致這一下滑趨勢的主要原因是農村基本設施建設投入之于城鎮的長期不足。從“人均固定資產投資”指標來看，2006年城鎮人均固定資產投資為16180.20元，農村僅為601.58元，前者為后者的近27倍。此后這一差距并未縮小，反而逐步擴大：至2015年，城鎮人均固定資產投資達到71527.31元，而農村人均固定資產投資為1725.02元，僅為10年前（2006年）城鎮人均固定資產投資額的九分之一。

2.分省的城鄉基本公共服務均等化制度績效情況

我國29個省/直轄市2006～2015年城鄉基本公共服務均等化制度績效均值的測量結果（表3），直觀反映省際城鄉基本公共服務均等化制度績效空間分布特征。我國城鄉基本公共服務均等化制度績效發展水平存在省際差異。

綜合考察2006～2015年10年間我國29個省級區域城鄉基本公共服務均等化平均水平，可依據其績效指數均值將29個省份劃分為三個梯度加以分析。

第一梯度省域城鄉基本公共服務均等化指數均值高于0.55，包括7個省/直轄市，即北京（0.586773）、上海（0.583672） 、重慶（0.577722）、浙江（0.570356）、天津（0.563661）、廣西（0.554070）、山東（0.553331）。該梯度范圍內省/直轄市城鄉基本公共服務均等化程度較高，除重慶外均位于東部、沿海地區，經濟發展水平相對較好。重慶雖為西南內陸城市，但作為中西部地區唯一的直轄市和全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，近十年來始終將統籌城鄉、促進城鄉協調發展、促進城鄉經濟社會一體化發展作為城市建設發展的重心，諸多統籌城鄉配套政策和專門制度的出臺和落實，很大程度上確保了城鄉基本公共服務均等化的較高水平。

第二梯度省域城鄉基本公共服務均等化指數均值介于0.50和0.55之間，共計18個省份，包括江蘇、海南、陜西、福建、吉林、四川、云南、江西、甘肅、湖北、安徽、黑龍江、貴州、遼寧、山西、湖南、河南、內蒙古。第二梯度范圍內省份最多，是城鄉基本公共服務均等化水平指數的主要組成部分。實際上，2006～2015年間，我國城鄉基本公共服務均等化指數介于0.437299～0.556336的區間，與第二梯度各省指數基本重合。

第三梯度省域城鄉基本公共服務均等化指數均值低于0.50，包括寧夏（0.497550）、河北（0.491167）、新疆（0.480440）、廣東（0.475886）4個省份。其中新疆、寧夏是經濟發展水平較低的西部省份，而廣東屬于經濟發展水平較高的東部省份。廣東省雖然人均GDP位于全國前列，但擁有珠三角發達城市群的同時也涵蓋粵北地區貧困農村，農村地區欠發達狀態導致的“短板效應”客觀上拉低了廣東省城鄉基本公共服務均等化水平。顯見，“各省份內部的城鄉基本公共服務均等化水平并不是唯一地關聯于經濟發展水平”。對城鄉基本公共服務均等化水平的考察，除經濟因素影響外，還應考慮文化、環境、人口等因素的綜合影響。

三、結果討論與政策建議

我國城鄉基本公共服務均等化制度績效的演進必然有其多重邏輯。作為一個動態優化過程，城鄉基本公共服務均等化的變遷規則是一個十分具有挑戰性的議題。同樣，推動城鄉基本公共服務均等化制度績效的提升，也必須立足于中國國情，在價值理性與工具理性的均衡中，尋找發展的系統化思路。

1.結果討論

實證研究結果顯示，我國城鄉基本公共服務均等化水平在2006～2015年10年間得到顯著提升，從0.437299提升至0.556336，提升近12個百分點。其中城鄉基本社會保障均等化水平增幅最大、增速最快、水平最高，城鄉基本公共教育均等化水平和基本醫療衛生均等化水平呈緩慢上升趨勢，而城鄉基本公共設施均等化水平卻逐年下滑，這是值得警惕的一個異象。此外，本研究中29個省級區域城鄉基本公共服務均等化水平差異較大，按照均等化水平指數均值高低可劃分為三個梯度，最高水平（北京，0.586773）和最低水平（廣東，0.475886）之間相差0.110887，即11個百分點。總體而言，得益于國家層面到地方層面城鄉基本公共服務均等化政策的大力推行，10年來我國城鄉基本公共服務均等化水平明顯提高，供給差距逐年縮小。在肯定我國城鄉基本公共服務均等化制度績效的同時，需要充分關注到我國城鄉基本公共服務均等化水平仍然不高，2015年均等化指數僅為0.556336，距“2020年爭取基本實現基本公共服務均等化”的政策目標尚存在不小差距，可謂任重道遠。原因可以從以下方面考察。

第一，基本公共服務理念的系統性偏差。在我國，政府決策者對城鄉基本公共服務重要性的認識及其主觀判斷，直接影響相關政策的出臺和落實、具體措施的推進、供給效率的高低。一些學術研究成果發現，在公共教育服務、醫療衛生服務、公共基礎設施等領域，廣大發展中國家的農村地區均落后于城市，政府的“城市偏好”在不同國家均有不同程度的增強而不是削弱。這一現象在我國基本公共服務領域中同樣存在。政府將經濟增長置于優先地位，而對社會建設重視不夠，一些地方政府甚至為了追求經濟增長而“容忍不平等的擴大”。近年來為解決“三農”問題出臺的一系列政策和措施，如“一免三補”、農產品產業結構調整等，大多數仍然是偏重于經濟發展，而針對義務教育、醫療衛生、農村公共基礎設施等公共服務的政策思考不夠、投入不力。同時，在基本公共服務供給中，我國公共服務體系改革實質上仍然沿襲了傳統的城鄉二元化思路。理念的闕如導致城鄉基本公共服務均等化制度績效不高。

第二，基本公共服務制度的先天性缺陷。學界關于城鄉基本公共服務均等化問題的探討、政府主導實施的改革，大多側重于物質分配調度，對正式制度尤其是以權利保障為核心的正式制度建設卻未予以足夠重視。城鄉基本公共服務均等化制度績效低下，主要表現在農村公共服務產品供給無論在數量還是質量上與城市相比均明顯不足，未能體現公平正義。公平正義是現代法治體系的精神內核，公平正義法治精神的缺失正是城鄉基本公共服務不均等根源之所在。從深層次上看，城鄉二元的基本公共服務體制安排受制于中國的城鄉二元經濟結構，城鄉二元的基本公共服務體制安排也體制性地固化和加劇中國城鄉二元結構。以制度形式明確城鄉公民權利差異化的法律存在，本身就不符合現代法治理念。我國到目前為止尚未出臺城鄉統一的《基本公共服務法》，目前依賴于一些部門的行政規章進行約束。城鄉區別對待的供給導向型服務模式，對于公共服務實際需求反應遲緩。農村居民對基本公共服務的需求偏好沒有通過民主機制納入政府決策函數，是城鄉基本公共服務發展不均衡的重要原因之一。

第三，基本公共服務供給的過程性制約。城鄉基本公共服務均等化，還與我國公共服務供給過程中的“碎片化”有關。從制度績效分析的結果來看，由于利益偏好的多樣化以及發展水平的差異性，不同部門的均等化績效水平發展差異很大，不同省份的均等化績效水平發展差異也很大。在城鄉基本公共服務供給中，“公共服務分布于各部門間，具有明顯的分散性和不連貫性”，“專業化—部門化—利益化—制度化”的發展過程直接導致城鄉基本公共服務均等化制度績效不能盡如人意。

第四，基本公共服務能力的總體性不足。公共服務提供必須以政府公共服務能力為基礎。“財政是庶政之母”，公共服務目標的實現受公共財政的制度保障和支持水平的直接制約。首先，就我國財政支出結構而言，沒有體現“民生財政”的要求，向公共服務領域傾斜不夠。其次，在財政資源投入有限的情況下，基于地方政府的城市偏向策略，城市和農村的公共產品和服務供給來源差別明顯：前者基本由公共財政供給，而后者大部分靠農民自己，導致農村公共服務投入更加捉襟見肘。再次，調整政府間財政體制不科學，沒有按照“財力與事權相配套”的原則進行財政分配。此外，中央政府的轉移支付制度有效性不夠，轉移支付結構不利于公共服務均衡發展。

2.政策建議

“任一民主國家的穩定不僅取決于經濟發展，也取決于它的政治制度的合法性與有效性。”追求最佳績效一直是城鄉基本公共服務均等化制度變遷的終極目標。當前，在國家治理體系和治理能力現代化背景下，提升城鄉基本公共服務均等化制度績效，必須對城鄉基本公共服務均等化的發展理念、制度體系、推進機制與支撐保障進行“系統性、整體性、協同性”的改革。

第一，堅持“共建共享”的城鄉基本公共服務均等化發展理念。“在一個正義的社會里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權利決不受制于政治的交易或社會利益的權衡。”就基本公共服務而言，“均等化”是共享發展理念的基本落腳點，也是中國特色社會主義的一個本質要求。中共十八屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出“人人參與”與“人人享有”的要求，并強調要“提高公共服務共建能力和共享水平”。中共十九大報告指出，必須“保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感”。基本公共服務的全民共建共享共治既是效率性在公共行政過程的具體實踐，也是社會性在政治運作實踐中的必然體現，更是公共性在社會治理活動中的應有之義。因此，應該在十九大報告精神指引下，加強公平正義取向的制度建設，把“共建共享”理念作為城鄉基本公共服務的首要價值追求，貫穿到城鄉基本公共服務資源配置的整個過程。

第二，完善“民主法治”的城鄉基本公共服務均等化制度體系。切實保障城鄉居民特別是農村居民的各項權利，必須建立健全基本公共服務法律體制與政策體系。按照社會主義民主政治要求，切實落實“人民當家作主”，切實保障公民享有的各項基本公共服務權利。從制度績效的測量結果來看，當前公民權利譜系中的公共教育、公共醫療、社會保障、公共設施等社會權利有所發展，但民主參與決策、民主監督等政治權利卻被忽視。城鄉基本公共服務制度績效的提升，有賴于在國家層面強化優化基層民主制度、決策論證制度、社會治理制度、社會合作制度等制度建設。依法對基本公共服務供給結構進行合理調整，按照法定方式推進基本公共服務均等化進程。做到政治、經濟、社會領域統籌兼顧，將財稅制度、分配制度、保障制度等納入系統完整的制度體系，以實現城鄉基本公共服務均等化目標。

第三，構建“科學有效”的城鄉基本公共服務均等化推進機制。以統籌協調、責權明確、監督評估等實施機制為支撐，加快推進城鄉基本公共服務均等化。按照“整體性治理”的要求，促進各級公共服務資源有效整合，形成公共產品和服務供給的合力；按照技術邏輯，堅持“盡力而為”與“量力而行”的統一，通過公共服務投入向農村地區傾斜，縮小城鄉間的公共服務差距，提高基本公共服務的普遍性、公平性和均等化水平。堅持目標導向和問題導向，明確城鄉基本公共服務均等化的目標任務、階段安排與主要任務。完善城鄉基本公共服務均等化績效評價體系。建立科學長效的城鄉基本公共服務均等化評價體系，定期組織評估并及時調整政策方向，將城鄉基本公共服務均等化評估結果納入政府績效考評的范疇并占據合理權重。

第四，強化“權責清晰”的城鄉基本公共服務均等化支撐保障。城鄉基本公共服務均等化受政府財政能力、配置結構等因素制約。作為推進城鄉基本公共服務均等化的核心制度保障，財政體制安排的合理與否，直接影響城鄉公共服務均衡供給效率。因此，提升城鄉基本公共服務均等化制度績效，首先要促進“國家財政”向“公共財政”轉型，修改財政轉移支付制度，將公共服務財政資金的重心向老少邊窮和廣大中西部農村地區傾斜，使調整后的投資結構體現對中西部農村地區義務教育、醫療衛生、社會保障、公共設施等公共服務支出的優先設置和扶持力度，從財政支出的源頭縮小城鄉和地區之間的公共服務水平差距。其次，科學匹配各級政府間事權和支出責任。在2016年出臺的《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》的基礎上，進一步合理確定省以下政府間財政事權，將部分適合更高一級政府承擔的基本公共服務職能上移，同時明確和細化省級政府在推進區域內城鄉基本公共服務均等化等方面的職責。再次，實行基本公共服務供給主體多樣化。公共服務的“政府主導”不能等同于“政府包辦”，必須堅持市場化和社會化同步運作。為實現公共服務供給主體“多元化”，應該充分發揮市場機制作用，鼓勵社會力量參與，全面推進復合式公共服務和產品供給方式創新，為推動城鄉基本公共服務均等化提供支撐。

四、結 語

“每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利。”繼續推進城鄉基本公共服務均等化是社會公平正義的現實要求，也是深入貫徹十九大“以人民為中心的發展思想”的必然舉措。在我國，中國共產黨代表最廣大人民根本利益的性質就決定城鄉之間必須要實現基本公共服務均等化，通過基本公共服務均等化使廣大人民群眾共同享受改革發展所取得的成果。只有徹底貫徹“共建共享”的發展理念，完善相關制度體系，優化推進實施機制，完善公共財政體制，才能夠不斷提升城鄉基本公共服務均等化的制度績效。今后一段時間內，一方面要發揮中央政府統籌性強、權威性好的特點，根據民生發展需求及時推行“強制性制度變遷”，不斷提升城鄉基本公共服務均等化制度績效；另一方面，也要發揮地方政府能動性高、創造性強的特點，根據公共服務均等化的變化態勢施行“誘致性制度變遷”，推動城鄉基本公共服務均等化持續發展。

注釋：

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