堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境

張云飛

由于制度問題和法治問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，因此，在推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化的過程中，生態文明制度建設問題和生態文明法治建設問題成為習近平生態文明思想的重要議題。2018年5月18日，習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出，必須“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，加快制度創新，強化制度執行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線”。這里，他將“堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”作為新時代推進生態文明建設必須堅持的基本原則之一。今天，只有科學把握這一原則，切實推進生態文明制度建設和生態文明法治建設，才能為我國的社會主義生態文明建設提供切實可行的制度保障。

堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境的理論依據

堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，既是實現國家治理現代化的重要課題，也是加強生態環境保護的重要任務。

馬克思主義國家職能理論的具體運用。在馬克思主義看來，作為政治上層建筑的重要組成部分的國家，具有政治統治和社會管理的雙重職能。在階級社會中，政治統治職能居于主導地位，社會管理職能居于附屬地位。隨著無產階級專政的建立和完善，國家的政治職能將逐步消失，社會管理職能將成為全社會的公共職能。例如，恩格斯在《共產主義原理》中提出，必須拆毀一切不合衛生條件的、建筑得很壞的住宅和市區，在國有土地上建筑大廈以作為公民公社的公共住宅。馬克思在《哥達綱領批判》中提出，在工人的分配問題上不能實行“不折不扣的勞動所得”，而應當在社會總產品中扣除應付不幸事故、自然災害等的后備基金或保險基金。同樣，由于“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”，因此，生態文明理應成為國家的社會管理的重要職能。習近平總書記指出，“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”因此，推動國家治理體系和治理能力的現代化自然包括推動生態文明領域的國家治理體系和治理能力的現代化。這是堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境的科學的理論依據。

自然界生態環境閾值規律的實際運用。在無限的宇宙中，物質可利用的性質和方面是無限的，科學技術進步的可能和前景是無限的。但是，現代科學技術的發展日益揭示出，地球只是茫茫宇宙中的一個小小的村落。在一定的時空范圍內，人類所面對的自然的性質和范圍是極其有限的。尤其是，地球的承載能力、涵容能力和自我凈化的能力是有限的，存在著生態閾值和環境閾值，構成了對人類行為和社會行為的限制和制約。這是客觀存在的自然規律。正如習近平總書記引用白居易的話所說的那樣，“天育物有時，地生財有限，而人之欲無極。以有時有限奉無極之欲，而法制不生其間，則必物暴殄而財乏用矣。”顯然，人類在與自然的交往中始終存在著生態環境底線和生態環境紅線。既然如此，人類行為必須要有底線思維和紅線思維，必須堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，切不可越雷池半步。否則，我們就會遭受大自然的報復和懲罰。這就是我們堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境的可靠的科學依據。

可見，堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，不僅是必要的，而且是可行的。習近平總書記將“堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”作為新時代推進生態文明建設必須堅持的基本原則，具有重大的意義和價值。

堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境的提出過程

為了切實解決我國存在的生態破壞和環境污染成本低而生態環境治理成本高、懲處生態破壞和環境污染力度小而生態環境損失大的問題，在帶領中國人民推進社會主義生態文明理論創新、實踐創新和制度創新的過程中，習近平總書記反復強調，必須堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境。

在將生態文明納入到“五位一體”中國特色社會主義總體布局的同時，黨的十八大報告提出，保護生態環境必須依靠制度，要完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環境保護制度，必須加強生態文明制度建設。在推動貫徹和落實黨的十八大精神的過程中，習近平總書記十分重視生態文明制度建設和法治建設。2013年5月，他在主持十八屆中央政治局第六次集體學習時指出：“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。”這樣，就提出了堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境的要求。圍繞著貫徹這一精神，2013年11月，黨的十八屆三中全會提出，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。同時，必須健全自然資源資產產權制度和用途管制制度、劃定生態保護紅線、實行資源有償使用制度和生態補償制度、改革生態環境保護管理體制。2014年2月，國土資源部發布《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》。2014年10月，黨的十八屆四中全會提出，要用嚴格的法律制度保護生態環境。2015年4月，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》提出，必須加快建立系統完整的生態文明制度體系，引導、規范和約束各類開發、利用、保護自然資源的行為，用制度保護生態環境。2015年5月，環境保護部印發《生態保護紅線劃定技術指南》。2016年11月，習近平總書記提出：“要深化生態文明體制改革，盡快把生態文明制度的‘四梁八柱建立起來，把生態文明建設納入制度化、法治化軌道。”這樣，就進一步明確了生態文明制度建設的目標和任務。2017年2月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》。

在上述探索的基礎上，黨的十九大以來，以習近平同志為核心的黨中央進一步將最嚴格制度最嚴密法治作為生態文明領域國家治理現代化的重要任務。2017年10月，黨的十九大報告明確提出，建設生態文明，必須“實行最嚴格的生態環境保護制度”。2018年5月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上的講話中進一步指出，新時代加強生態文明建設，必須堅持“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”的原則。2018年6月，《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》提出，深入貫徹習近平生態文明思想，必須“堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境。保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。必須構建產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系，讓制度成為剛性約束和不可觸碰的高壓線。”這樣，我們就將“堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”確立為我國社會主義生態文明建設必須堅持的重大原則。

顯然，堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，是黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央帶領中國人民科學探索生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化的科學產物，是習近平生態文明思想的重要內容。

堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境的基本要求

堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，要求我們必須建立和完善最嚴格的生態文明制度體系、最嚴密的生態文明法律體系，用制度和法律來保護生態環境，切實推進生態文明領域國家治理現代化。

劃定并嚴守生態環境保護底線和紅線。由于自然界的承載能力、涵容能力、自凈能力是有限的，因此，在加強生態環境保護的過程中，必須要有底線思維和紅線意識，將生態閾值和環境閾值作為人類與自然交往行為的底線和紅線。根據習近平總書記關于這個問題的精神，黨的十八屆三中全會提出，必須劃定生態保護紅線。在此基礎上，2015年4月，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》提出，必須樹立底線思維，設定并嚴守資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線，將各類開發活動限制在資源環境承載能力之內。第一，在資源問題上，我們要繼續實施水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污三條紅線管理，切實節約資源。第二，在環境問題上，我們要嚴守環境質量底線，將大氣、水、土壤等環境質量“只能更好、不能變壞”作為地方各級政府環保責任紅線，相應確定污染物排放總量限值和環境風險防控措施，切實保護好環境。第三，在生態問題上，在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態紅線，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變；科學劃定森林、草原、濕地、海洋等領域生態紅線，嚴格自然生態空間征（占）用管理，有效遏制生態系統退化的趨勢。同樣，必須堅持并完善最嚴格的耕地保護和節約用地制度，強化土地利用總體規劃和年度計劃管控，加強土地用途轉用許可管理。這樣，才能切實維護國家生態安全。

建立完善最嚴格的生態文明制度體系。2017年5月，習近平總書記在主持十八屆中央政治局以推動形成綠色發展方式和生活方式為主題的第四十一次集體學習時強調，加快構建生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線三大紅線，全方位、全地域、全過程開展生態環境保護建設。第一，生態功能保障基線。這也稱生態功能紅線。生態功能紅線是在重要生態功能區、生態敏感區、脆弱區等區域劃定的最小生態保護空間，是國家和區域生態安全的底線，以保護具有重要生態功能或生態環境敏感、脆弱的區域為目的。2016年11月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二十九次會議并發表重要講話。會議審議通過了《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》。會議強調，劃定并嚴守生態保護紅線，要按照山水林田湖系統保護的思路，實現一條紅線管控重要生態空間，形成生態保護紅線全國“一張圖”。要統籌考慮自然生態整體性和系統性，開展科學評估，按生態功能重要性、生態環境敏感性脆弱性劃定生態保護紅線，并將生態保護紅線作為編制空間規劃的基礎，明確管理責任，強化用途管制，加強生態保護和修復，加強監測監管，確保生態功能不弱化、面積不減少、性質不改變。第二，環境質量安全底線。這也稱環境質量紅線。環境質量紅線是指為維護人居環境與人體健康的基本需要，必須嚴格執行的最低環境管理限值。現在，扭轉環境惡化、提高環境質量是廣大人民群眾的熱切期盼，因此，習近平總書記提出，小康全面不全面，生態環境質量是關鍵。為了不斷改善環境質量，必須減少主要污染物排放總量，為此，國務院相繼推出了《大氣污染防治行動計劃》（俗稱為“大氣十條”）、《水污染防治行動計劃》（俗稱為“水十條”）、《土壤污染防治行動計劃》（俗稱為“土十條”），發起了大氣、水、土壤污染防治三大戰役。第三，自然資源利用上線。這也稱資源利用紅線。資源利用紅線是指為促進節約資源能源，保障資源能源安全利用和高效利用的最高或最低要求。例如，黨中央和國務院反復強調，必須嚴守18億畝耕地紅線，決不能逾越。2013年12月，中央城鎮化工作會議召開，習近平總書記主持會議并作重要講話。會議強調，要按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率，切實提高城鎮建設用地集約化程度。耕地紅線一定要守住。紅線不僅包括數量上的要求，而且包括質量上的要求。必須按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成生產空間、生活空間、生態空間的合理結構。同時，要減少工業用地，適當增加生活用地特別是居住用地，切實保護耕地、園地、菜地等農業空間，劃定生態紅線。按照守住底線、試點先行的原則，穩步推進土地制度改革。2016年12月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第三十次會議并發表重要講話。會議審議通過了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》。會議強調，加強耕地保護和改進占補平衡，堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。

建立完善最嚴密的生態文明法律體系。在對生態閾值和環境閾值科學認識和科學評價的基礎上，必須將底線思維和紅線意識貫徹在生態文明法律的制定和完善上，形成嚴格的生態文明法律規定，這樣，才能建立起最嚴格的生態環境保護制度。2015年新修訂的《中華人民共和國環境保護法》明確規定：企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作為處罰決定的行政機關可以從責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。這即是“按日計罰，不設上限”的措施。違反新《環保法》4項規定將被行政拘留。這被稱為“史上最嚴”的環境保護法律。為配合新《環保法》的實施，環境部還發布了《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》《企業行業單位環境信息公開辦法》等四道部令，制定了嚴格的計罰方式、責任人制度以及詳細的適用范圍和實施程序。

目前，關鍵是如何將“最嚴格”的要求落實到生態文明建設和生態環境治理的實際工作中去。一切法律法規、規章制度都需要付諸實踐才能真正發揮其效用。目前看來，已有的環境保護制度已經初步形成了體系，但在現實的實施過程中，仍然難見成效，歸根結底是因為實施力度不夠，對環境行為主體的違法行為的處理不夠嚴格。因此，我們必須堅持源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲重罰的基本原則，加強在環境監管、環境執法、環境管控、環境司法過程中的剛性和力度，形成嚴密的環境保護網，將“最嚴格”的要求落實到實際中去，堅決解決違法成本低、守法成本高的問題，努力形成“不敢污染、不想污染、保護環境、人人有責”的社會風尚。

與此同時，“堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”，還需要通過經濟制度、政治制度、文化制度和社會制度全面的綠色化來推動生態文明制度建設，真正形成生態環境保護的制度合力。可見，習近平生態文明思想指明了實行“堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”的具體途徑。

綜上，“堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”，就是要為生態環境保護提供更有約束力和更具剛性的制度保障和法律保障，確保生態閾值和環境閾值不被突破，防止一切污染和破壞生態環境的行為，形成最嚴格的生態環境保護的制度、法律、司法和執法體系以及其他制度來維持和實現可持續性。唯此，才能為生態文明建設提供切實有效的制度和法律保障。