上海基層網(wǎng)格化管理模式分析

鄭點點

網(wǎng)格化管理是一種基于統(tǒng)一的數(shù)字化管理平臺，將城市管理轄區(qū)依照一定的標準劃分為若干單元網(wǎng)格，并通過對網(wǎng)格內(nèi)部部件和事件的巡查，構(gòu)建監(jiān)督和處置相互分離的管理形式。網(wǎng)格化管理有助于打破條塊分割格局，全面整合治理資源，提高管理效率。當前網(wǎng)格化管理深入基層，尤其是街道、社區(qū)等各類城市管理問題的前沿。街道作為基層行政單元，位于科層體系末梢和城市綜合管理問題的源頭，其網(wǎng)格化管理成效、未來發(fā)展趨勢成為社會熱議話題。2013年8月，上海頒布《上海市城市網(wǎng)格化管理辦法》，截至2017年底，上海全市絕大多數(shù)街道已開展網(wǎng)格化管理工作。本文基于上海市X街道豐富的基層實踐，剖析網(wǎng)格化管理模式，歸納實踐經(jīng)驗，探索基層網(wǎng)格化管理的發(fā)展方向。

一、基層網(wǎng)格化管理的發(fā)展現(xiàn)狀

上海市X街道轄區(qū)面積5.9平方公里，常住人口14.2萬，其中外來人口2.1萬，下轄36個居委會。2013年，X街道啟動網(wǎng)格化管理工作。2014年，街道綜治辦負責(zé)網(wǎng)格管理工作。2015年，原街道綜治辦部分科室、人員與街道安監(jiān)辦合署辦公，組建成立全額撥款街屬事業(yè)單位X街道城市網(wǎng)格化綜合管理中心，具體承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)城市綜合管理問題的發(fā)現(xiàn)，對各渠道問題進行派單、監(jiān)督，協(xié)調(diào)處置部門開展聯(lián)合執(zhí)法，并對處置工作開展評價等職能。同時，根據(jù)面積、人口、管理資源等因素，X街道轄區(qū)劃分為三個網(wǎng)格單元。2016年，網(wǎng)格化管理工作向居委、社區(qū)層面延伸，在居委設(shè)立網(wǎng)格化綜合管理工作站。2017年，網(wǎng)格管理進一步向基層拓展，建立健全網(wǎng)格化管理工作站相關(guān)體制機制，如制定和完善村居工作站工作職責(zé)制度、考核制度、培訓(xùn)制度等。

二、基層網(wǎng)格化管理模式分析

經(jīng)過四年多的發(fā)展，X街道網(wǎng)格化管理工作取得顯著成效，形成較為完備的網(wǎng)格管理組織體系，注重管理體制機制創(chuàng)新，構(gòu)建規(guī)范化的網(wǎng)格管理平臺的運作流程，各類城市綜合管理問題的群眾滿意度逐漸上升，極大地提高了管理效率。

1.健全的網(wǎng)格管理組織體系

上海市建立市、區(qū)和街道三級城市網(wǎng)格化管理體系，各級政府負責(zé)組建專門的管理機構(gòu)與人員隊伍。縱向?qū)用妫鳛榛鶎泳W(wǎng)格化管理專門機構(gòu)，分別建立X街道城市網(wǎng)格化綜合管理中心以及村居工作站，形成街道、村居兩級縱向到底的基層治理網(wǎng)絡(luò)。橫向?qū)用妫越值谰W(wǎng)格中心為工作平臺，協(xié)調(diào)城管、公安、市場監(jiān)管、房管等開展聯(lián)合執(zhí)法，構(gòu)建聯(lián)勤聯(lián)動的工作體系。

2.明確的網(wǎng)格化管理職責(zé)與內(nèi)容

一是明確界定網(wǎng)格化綜合管理職能。街道網(wǎng)格化綜合管理中心主要承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)管理內(nèi)容的巡查、發(fā)現(xiàn)、派單、處置、監(jiān)督等職能，推進城市管理問題的及時發(fā)現(xiàn)、及時處置。村居工作站側(cè)重于進行自我巡查、自我管理，同時受理街道網(wǎng)格中心下派至村居的案件。二是規(guī)范網(wǎng)格化綜合管理的范圍與內(nèi)容。網(wǎng)格管理范圍歸納為部件與事件兩大類問題，集中在城市管理、市場監(jiān)管、街面治安等領(lǐng)域，具體內(nèi)容主要包括公用設(shè)施、建設(shè)管理、道路交通、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、工商行政、街面治安秩序、公共衛(wèi)生等方面。

3.規(guī)范化的網(wǎng)格管理平臺運作流程

網(wǎng)格化管理以網(wǎng)格平臺為載體，以《上海市城市網(wǎng)格化管理辦法》等法律法規(guī)為依據(jù)，依托互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，充分利用聯(lián)勤聯(lián)動機制，形成包括發(fā)現(xiàn)、受理派遣、處置、核查、結(jié)案五個任務(wù)節(jié)點的循環(huán)式工作流程。第一是基礎(chǔ)階段，即問題發(fā)現(xiàn)階段，通過街道網(wǎng)格監(jiān)督員日常巡查、村居工作站、12345市民服務(wù)熱線、上級派遣等渠道識別問題。第二階段，基于已確定問題，網(wǎng)格受理員根據(jù)部門職責(zé)進行業(yè)務(wù)派遣，同時網(wǎng)格監(jiān)督員開展信息核實工作。第三階段，相關(guān)責(zé)任部門信息員接收案卷信息，職能部門內(nèi)部進行具體處置。第四階段，網(wǎng)格受理員與網(wǎng)格監(jiān)督員對處置情況進行核查，處置已完成則進入最后結(jié)案階段，否則反饋到職能部門進行二次處置。最后是結(jié)案階段，在規(guī)定的案卷處置截止日期前，街道網(wǎng)格管理員通過電話回訪，網(wǎng)格監(jiān)督員進行實地走訪等形式獲取處置結(jié)果以及投訴人意見，最終將反饋信息錄入網(wǎng)格化管理平臺。

4.注重網(wǎng)格管理機制創(chuàng)新

（1）構(gòu)建多渠道綜合發(fā)現(xiàn)機制。首先，強化網(wǎng)格監(jiān)督員巡查主動發(fā)現(xiàn)機制。一方面，通過定期開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)與增加激勵措施，調(diào)動網(wǎng)格員工作積極性，提高工作能力。另一方面，提高街面巡查強度，多人多組定期巡查。其次，建立村居工作站，完善村居自主發(fā)現(xiàn)機制。鼓勵村居進行自我巡查、自我管理、自我監(jiān)督，發(fā)揮其前端發(fā)現(xiàn)作用。然后，創(chuàng)新拓展社會化監(jiān)督發(fā)現(xiàn)渠道，引導(dǎo)市民、企業(yè)、社會組織等社會主體通過“12345”市民服務(wù)熱線、網(wǎng)絡(luò)媒體、手機APP等多種渠道，反映各類城市綜合管理問題。

（2）完善分類處置機制。針對各渠道發(fā)現(xiàn)的問題，分類制定標準化處置流程，明確相應(yīng)責(zé)任主體。第一，即發(fā)現(xiàn)即處置，對一些當場發(fā)現(xiàn)并能迅速處置的問題，由網(wǎng)格聯(lián)勤隊伍即發(fā)現(xiàn)即處置。第二，單一責(zé)任部門處置。對一些責(zé)任主體明確的執(zhí)法和管理問題，由相關(guān)職能部門負責(zé)處置，聯(lián)勤聯(lián)動隊伍根據(jù)需要予以配合保障。第三，聯(lián)動處置。對一些職責(zé)交叉、需要多部門協(xié)同解決的社會管理難點問題，由街道網(wǎng)格中心負責(zé)協(xié)調(diào)，相關(guān)部門聯(lián)動處置。

（3）聯(lián)勤聯(lián)動工作機制。X街道城市網(wǎng)格化綜合管理中心牽頭，整合城管、公安、市場監(jiān)管、房管等部門資源，形成執(zhí)法力量疊加、相互支撐的聯(lián)動工作機制。一方面，建立以城管中隊為骨干、以公安隊伍為保障，以及市場監(jiān)管所、房管辦等與城市綜合管理密切相關(guān)的職能部門派駐機構(gòu)和執(zhí)法單位共同參與的聯(lián)動機制，著力增強城市管理頑癥處置能力。另一方面，整合街道層面的網(wǎng)格監(jiān)督員、城管協(xié)管員、社區(qū)保安隊員、安監(jiān)協(xié)管員等城市綜合管理輔助力量，分類重組相對固定的聯(lián)勤隊伍。

5.“互聯(lián)網(wǎng)+”式的網(wǎng)格化管理

手機APP作為“互聯(lián)網(wǎng)+”的產(chǎn)物，是市民生活的重要組成部分。X街道積極利用“浦東e家園”市民APP，明確規(guī)定手機APP受理范圍，主要涵蓋公共設(shè)施、動態(tài)事件、突發(fā)事件三大類問題。APP接入網(wǎng)格化管理平臺，拓寬案件發(fā)現(xiàn)渠道，方便市民通過手機反映問題，提高行政效率，增加政務(wù)透明度，有利于建設(shè)服務(wù)型政府。X街道大力運用“互聯(lián)網(wǎng)+”成果，助力網(wǎng)格化管理工作。

三、基層網(wǎng)格化管理的發(fā)展方向

網(wǎng)格化管理模式在提升管理效率，助力城市發(fā)展的同時，面臨著部分案卷派單對象不明確、網(wǎng)格邊界區(qū)域存在一定的管理盲區(qū)、村居工作站制度體系不健全、社會力量參與不足等發(fā)展困境，制約網(wǎng)格化管理成效。基層網(wǎng)格化管理的關(guān)鍵在于全面整合基層治理資源，提高治理能力，形成長效機制，實現(xiàn)城市管理的可持續(xù)發(fā)展。

1.完善政策法規(guī)，推動依法治理

健全的法律體系為網(wǎng)格化管理提供法治支撐，是行政執(zhí)法、職責(zé)劃分的依據(jù)。針對因法律法規(guī)不完善導(dǎo)致部分案卷派單對象不明確的問題，首先需要從頂層設(shè)計方面出發(fā)，構(gòu)建完整的法律體系，嚴格界定各類城市管理問題，明確網(wǎng)格中部門機構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)流程、責(zé)任歸屬，實現(xiàn)行政執(zhí)法有法可依，各種案卷對應(yīng)清晰的處置主體。其次，賦予網(wǎng)格管理中心一定的管理、執(zhí)法權(quán)限，針對一些職責(zé)交叉、職責(zé)歸屬不明的管理頑癥，探索由網(wǎng)格管理中心依法協(xié)調(diào)或指定相關(guān)部門處置。

2.建立專業(yè)化的網(wǎng)格管理隊伍

網(wǎng)格化管理依賴于高素質(zhì)專業(yè)化的網(wǎng)格管理隊伍，要求網(wǎng)格工作人員具備綜合素質(zhì)：明確基層管理職責(zé)、了解網(wǎng)格工作流程、熟練操作信息系統(tǒng)、良好的溝通協(xié)調(diào)能力、基本的應(yīng)急管理能力等。網(wǎng)格工作人員要在責(zé)任網(wǎng)格區(qū)域通過走訪、巡查等方式發(fā)現(xiàn)城市綜合管理問題，并以文字、圖片等形式及時上報網(wǎng)格化管理平臺，協(xié)調(diào)執(zhí)法部門處置問題。針對當前存在的網(wǎng)格工作人員履職不規(guī)范不到位、流動性大的問題，迫切需要出臺人才引進與培養(yǎng)計劃，開展網(wǎng)格工作業(yè)務(wù)培訓(xùn)，打造專業(yè)化的網(wǎng)格隊伍，為網(wǎng)格化管理提供人才支撐。

3.深化無縫隙管理模式

網(wǎng)格管理以行政區(qū)域為基礎(chǔ)，劃分為眾多網(wǎng)格單元，以此界定責(zé)任邊界，打破傳統(tǒng)的條塊分割格局，初步形成“廣覆蓋、無縫隙”的網(wǎng)格體系。然而，實踐中因條塊矛盾、部門利益分割等因素引發(fā)的管理盲區(qū)問題依然存在。例如，網(wǎng)格內(nèi)部在屬地管理、職責(zé)明確的條件下，管理較為完善，然而在網(wǎng)格邊緣交叉區(qū)域容易形成監(jiān)管盲區(qū)。盲區(qū)現(xiàn)象由于治理壓力的增加以及搭便車心理的存在呈現(xiàn)擴大趨勢，演變?yōu)榛鶎又卫淼亩贪濉Ｉ鲜鰡栴}要求深化無縫隙管理模式，實現(xiàn)全面覆蓋與綜合治理目標。一是深化聯(lián)勤聯(lián)動模式。依托街道網(wǎng)格中心平臺，建立多部門定期聯(lián)勤聯(lián)動會議機制，重點處理條塊分割、職責(zé)交叉、管理盲區(qū)問題。二是建立責(zé)任獎懲機制。明確工作職責(zé)，責(zé)任細化至部門、個人，構(gòu)建權(quán)責(zé)對等、范圍清晰、任務(wù)明確、獎懲分明的責(zé)任體系。三是完善監(jiān)督機制。定期組織人大代表、政協(xié)委員、社會組織、群眾代表等，對城市綜合管理工作進行監(jiān)督評議。

4.增強村居工作站承接能力

政府職能轉(zhuǎn)變過程中，上海形成典型的“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的管理體系，街道與村居承接大量管理職能，對基層城市管理水平提出更高要求。事務(wù)多、壓力大、人手少是當前村居的客觀形勢，制約村居工作站建設(shè)。村居工作站居于網(wǎng)格化管理體系末端，增強村居工作站承接能力，是發(fā)揮其城市治理問題源頭發(fā)現(xiàn)、前端治理作用的必然路徑。首先，管理資源應(yīng)逐步向基層下沉，提高村居工作站的軟硬件實力。其次，健全工作站制度體系，促使工作向制度化、規(guī)范化、標準化發(fā)展。再次，加強對村居聯(lián)絡(luò)員的績效考核、提升福利待遇與培訓(xùn)力度，增強他們對網(wǎng)格化管理的認同意識、工作積極性與業(yè)務(wù)能力。最后，鼓勵聯(lián)絡(luò)員主動了解社情民意，加強社區(qū)巡查力度，培養(yǎng)主動發(fā)現(xiàn)和解決問題的能力。

5.推動管理主體的多元化

基層是各類城市綜合管理問題的承載區(qū)，傳統(tǒng)的政府單一主體的管理模式受制于公共資源的有限性以及政府失靈問題，無法有效應(yīng)對各類問題。社會組織、企業(yè)和公眾等多元化主體是前端發(fā)現(xiàn)和矛盾化解的重要幫手，可彌補基層政府資金、物資、人員等方面的不足，在網(wǎng)格化管理中扮演關(guān)鍵角色。此外，基層行政事務(wù)繁重、城市管理問題復(fù)雜與管理能力薄弱，迫切需要引入新的參與主體，提升基層管理能力。社會組織、企業(yè)、公眾等社會力量，具備資源豐富、靈活度高、志愿性強等特性，是完善基層治理的重要參與主體。整合社會資源，實現(xiàn)政府與社會力量的多元共治是網(wǎng)格化管理的發(fā)展趨勢。當前制度體系不健全、發(fā)育程度不完善彰顯社會力量參與困境，培育社會力量是亟須解決的重要課題。其一，政府在政策制定過程中引入社會力量，界定社會力量的參與范圍、參與方式，實現(xiàn)社會力量參與合法化、制度化。其二，以健全購買機制為抓手，在網(wǎng)格化管理服務(wù)領(lǐng)域，通過公開招標、合同管理等形式，向社會組織、企業(yè)購買服務(wù)，給予其更多的參與機會。其三，充分發(fā)揮社會組織在資源整合、利益表達等方面的優(yōu)勢，鼓勵公眾通過社會組織表達意見。最終形成政府、社會組織、企業(yè)、公眾多元共治的局面，實現(xiàn)多元主體的優(yōu)勢互補。

（作者單位：華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院）

（責(zé)任編輯 周 巍）