淺析PPP模式下高速公路風險分擔機制

一、 PPP模式的相關理論

（一）PPP模式的定義

PPP（PublicPrivatePartnership）即“公私合營”，是基礎設施和公共服務供給領域的重要創新，通過參與主體的多方合作，能夠充分優化資源配置，實現“一個項目，多方贏利”的理念。

PPP的定義具有狹義和廣義之分。狹義的PPP是指政府引入私營部門組成的特殊項目機構（Special Purpose Vehicle ，SPV），共同參與項目全程的設計、建造和運營，在合作期滿后將該項目移交給政府的行為模式。廣義的PPP可分為外包類、特許經營類和私有化三大類，其中，“建造經營轉讓” （BOT）模式為特許經營類PPP的典型模式，而 BOT模式與狹義PPP模式最大的區別在于狹義PPP模式是通過共同出資SPV來實現，強調的是政府與社會資本利益共享和風險分擔。

本文討論的PPP為狹義上的PPP模式。

（二）PPP模式的主體

PPP模式生命周期長、投資額巨大、工程復雜，因而涉及諸多參與方，各個主體在項目中分別起著不同的作用：

公共部門，一般為政府、公共企業、非營利性組織等單位，為項目發起人。這一主體以社會公共利益為目的，能夠給予項目相關政策和一定數額貸款或貸款擔保的支持，因此，相對來說，其更側重于項目后期的運營管理。

私營部門，一般為項目投資者，通過投標的方式從公共部門處獲得項目特許經營權，聯合代表政府的投資機構成立SPV，主要負責項目的立項建設和生產經營，在給予項目資金和技術等方面支持的同時，也承擔著相應的項目風險。

其他參與部門。除公共部門和私營部門外，PPP模式的主體還包括項目的貸款方、承建商、保險機構、供應商和運營商等。

PPP模式主體的研究是研究風險分擔的前提，本文主要研究公共部門和私營部門雙方在高速公路PPP模式中的風險分擔問題。

二、PPP模式在高速公路項目中的應用

（一）高速公路引入PPP模式的優勢

高速公路基礎設施建設是國家經濟發展的基礎內容，對我國的經濟發展有著很大影響。作為準公共產品，市場性和公益性是高速公路典型特征，既可在政府參與的情況下根據市場情況進行調節，又可以引入私營資本的協同建設，模式靈活多樣。

其次，將PPP模式引入高速公路建設具有其優勢。第一，從PPP模式的特點層面來看，在風險共擔和利益共享方面的優勢較為明顯，有利各個參與主體實現共贏或多贏；第二，這一模式的應用能夠促進高速公路建設事業的持續性發展，有效為國家經濟建設提供資金保障；第三，一定程度上有助于緩解財政壓力，促進政府職的能轉變，有效達到投資方式多元化發展的效果。

（二）高速公路PPP模式中的風險特征

高速公路投資建設風險繁多而復雜，主要有以下幾點特征：

1.風險覆蓋面廣

高速公路建設周期長，其風險貫穿于高速公路PPP模式的決策、規劃、建設、運營、維修和移交等各個環節，且由于項目參與者眾多，各個風險承擔主體與建設環節相互交織，關系錯綜復雜，使風險分擔的主體呈現模糊性。

2.影響風險因素多

高速公路PPP模式面臨的風險涉及到政策、融資、技術等多個方面的因素，這些風險因素互相交叉、互相影響，因此能否準確辨識這些風險因素所形成的風險，并采用最優方案來處理它們之間相互的關系成為PPP模式能否成功運作的關鍵。

3.各階段風險具備不可預見性

由于高速公路建設項目涉及面較為廣泛，各階段風險因素的分析和解決的方法都要建立在對未來情況的預估判斷的基礎上。未來各種因素的變化，各種未知的不確定性，使得項目的投資建設決策復雜且困難。除此之外，投資者對投資回報的期望、風險偏好等主觀因素都會大大增加風險處理的難度。

（三）高速公路PPP模式中的風險

通過分析高速公路PPP模式風險的特征，對風險分擔機制進行研究具有其必要性，在參考了大量文獻及對案例研究分析的基礎上，筆者將高速公路PPP模式所面臨的風險分為系統性風險和非系統性風險（見圖1）。

圖1 高速公路PPP模式風險

系統性風險，即在PPP模式實施中因受到的超出SPV或項目參與各方控制范圍的政治、經濟和自然環境的影響，進而遭受損失的不可控制的風險，包括政治風險、融資風險及不可抗力風險。

非系統性風險，即與PPP模式的建設運營直接相關的風險，包括建設風險、市場風險、技術風險與運營風險。

針對這七大風險，筆者將會在下文提出自己的風險分擔設想。

三、高速公路PPP模式的風險分擔

（一）風險分擔原則

風險共擔是PPP模式的核心特征之一， 而合理的風險分擔機制則是落實共擔的關鍵。《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號） 明確要求，按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則合理分配項目風險。因此，為實現項目總價值最大化的目的，筆者認為，高速公路PPP模式風險分擔應遵循以下原則：

第一，風險與控制力相協調原則。對風險的承擔方應是對該風險最有控制力的一方，該方能夠有效實行項目最優的風險管理。控制力的內涵包括是否能預見風險、是否能正確評估風險的影響、是否能降低風險發生的概率、風險發生前是否能規避風險和風險發生后是否能采取有效的應對措施將風險帶來的損失控制在最小值。所以般情況下，由政府部門承擔政策風險，由私營部門承擔市場風險最為合適。

第二，風險與收益相匹配原則。一方主體有義務承擔風險的同時，也應該享受風險變化所帶來的收益的權利，并且該主體承擔的風險與所得收益相當。這一原則意在平衡參與主體的利益、權利及責任，一般適用于對主體自身無法把控的風險，如不可抗力風險。例如，當風險承擔的成本大于風險收益時，即使在一方主體愿意的情況下也不可發生風險轉移；當風險承擔者因承擔風險的行為而使他方受益，獲利的一方應將其獲利部分移交給風險承擔者，以體現公平。

第三，風險承擔上限原則。在實施階段，如出現了雙方意料之外的超出預期損害的風險，就需要相關主體自行協商并共同承擔。通過協商可以為風險設置一個承擔上限，體現風險承擔的公平性。因為，在現實操作中，一旦風險造成的損害超過其承擔主體的承受能力，輕則將降低承擔主體的建設管理的積極性，重則將影響整個項目的進程，甚至造成項目的失敗，而風險承擔上限正是推動項目順利進行的保護傘。

（二）風險分擔框架

由于參與PPP模式的主體眾多，各參與方對風險承受的能力各有差異，且都有承擔較小風險的意愿，因此在風險分擔原則的基礎上建立一個規范合理、利益共贏的風險分擔框架至關重要，下圖是一個簡易的PPP模式風險分擔流程（見圖2）。

圖2 PPP模式風險分擔流程

根據上圖風險分擔框架，可以將高速公路PPP模式的風險分擔分為三個階段：

1.風險的初步分擔（可行性研究階段）

這一階段由公共部門主導，通過可行性研究來確定PPP模式中的風險因素，根據風險識別分析出結果初步判斷雙方對風險的控制力。根據風險分擔的原則，公共部門自留可控性風險及確定可共同承擔的風險，其余風險通過合同轉移等方式由私營部門承擔。

2.風險的全面分擔（投標與談判階段）

這一階段是政府與私營部門互相配合的環節，私營部門通過對風險初步分擔階段結果的審核，判斷由公共部門轉移來的風險是否超出自身的承受范圍。依據風險分擔的原則，如私營部門確定某種風險具有可控力，則對風險進行管理；反之，則重新談判協商并再次分配風險。期間，私營部門所承擔的風險還需進行次層次的分擔，主要在私營部門與貸款方、承包商、材供應商、擔保機構等之間進行分擔。

3.風險的跟蹤和再分擔（建設和運營階段）

公共部門和私營部門通過協商達成共識后，流程就進入到風險跟蹤和再分擔階段，此階段主要是跟蹤已分配的風險，監察這些風險是否存在變化，或者預防可能出現的尚未識別到的新風險。如果發現風險出現了變化，則需要返回流程按照風險初步分擔階段的方法重新對風險進行評估和分擔。

（三）高速公路PPP模式風險分擔設想

在分析了高速公路項目PPP模式的風險分擔原則及分擔框架后，筆者就前文列出的七大風險提出以下相關的解決設想。

1.關于政治風險的分擔設想

高速公路項目一旦建成便形成固定資產，其中，政治風險中的政策風險是高速公路PPP模式高幾率存在的風險。由于政治風險一般因政府部門自身因素造成，私營部門對此難以掌控，因此，依據風險分擔與控制力相匹配的原則，公共部門應當承擔政治風險。針對政府的信用風險，SPV可以通過簽訂特許權協議等相關的一系列協議來達到規避風險的目的；而如果是決策或審批延誤之類的風險，則政府部門負有完全責任。

2.關于融資風險的分擔設想

對融資風險分擔的方案設計可以從匯率、利率和通貨膨脹風險這三個方面進行分析。

針對匯率風險，可以通過協商基本匯率來實現風險均擔，以協商的基本匯率作為中間地帶，一旦匯率變化幅度過大，則雙方按照一定比例來共同分擔。

針對利率風險的分擔目前尚存爭議，部分學者以私營部門及其合作的貸款機構對于利率風險有較強的預測能力和控制能力為依據，認為應由私營部門及貸款機構共同承擔該風險。然而，筆者認為，利率風險屬于宏觀范圍下的市場因素，項目各參與主體都缺乏對該風險的控制力，即使是貸款機構也需要通過簽訂浮動利率貸款合同的方式來規避風險。因此，根據風險承擔上限原則，利率變動的風險應由雙方共同承擔。

針對通貨膨脹風險，一般認為由公私雙方共同承擔。私營部門可以通過與政府簽訂相應的特許協議等方式來規避風險，如在協議中設定相關的條款，允許私營部門延長特許經營期限或按照通貨膨脹率調整收費價格以保證投資收益。

3.關于不可抗力風險的分擔設想

不可抗力風險是各參與主體都無法預測和控制的危險。高速公路項目的建設和經營周期都較長，地質條件錯綜復雜，因此容易受到自然災害的影響，風險相對較高，因此，一般采用投保的方式把可投保風險轉移給保險公司，而不可投保部分則由公私雙方共同承擔。

4.關于建設風險的分擔設想

建設風險分擔主要從完工延遲、完工不能以及成本超支等方面展開。由于私營部門在項目建設上擁有更豐富的經驗，因此可以讓私營部門承擔因工程設計、工程質量、項目成本超支等因素造成的建設風險。同時，私營部門也可以通過簽訂相應的合同，將工程設計、成本超支、完工延遲等風險轉移給建設承包商，但因公共部門失誤造成的完工風險，則由公共部門自行承擔。

5.關于市場風險的分擔設想

交通車流量的預測和收費標準的確定是導致高速公路市場風險的主要因素。依據最小成本原則，一般由公私雙方共同承擔。實踐中，市場風險的防范首先在于項目初期做好充分的可行性研究；其次，SPV可以通過與公共部門簽訂具有擔保性質的特權協議，以保證高速公路項目的最小交通量；此外，私營部門可通過與承建商、供應商簽訂固定價格的合同來應對因市場變化帶來的收費風險，有效地將市場風險進行轉移。

6.關于技術風險的分擔設想

技術風險多涉及高速公路的建設質量以及采用的技術方案，依據風險分擔原則，由私營部門來承擔技術風險更有優勢，同時，私營部門也可將該風險轉移給其他主體，如在承建合同中約定承建商應出具履約擔保和質量性能擔保等，將風險分擔給承建商。

7.關于運營風險的分擔設想

運營風險主要包括運營供應、運營服務質量、交通量和道路養護管理等風險。一般而言，運營風險主要由私營部門及與其合作的承包商共同分擔。依據風險與控制力相對稱原則，運營供應風險、道路養護管理以及運營服務質量風險，應均由私營部門承擔，而私營部門可以通過合同的方式轉移風險分擔給運營商。

總體而言，由于高速公路PPP模式風險的多樣化，不同的風險還需根據其具體情況進行處理。

四、總結

高速公路建設項目的規模在不斷擴大，積極引入私營資本是一種緩解政府財政壓力的有效方式。但PPP模式在我國高速公路項目中的應用仍屬于初級階段，其存在的風險是不容忽視的。本文通過對PPP模式的基礎知識及PPP模式在高速公路中應用的風險特征進行分析，總結了PPP模式系統性及非系統性兩大風險，針對這些風險，結合PPP模式的風險分擔原則，構建了高速公路PPP模式具備三個階段的風險分擔框架，進而提出風險分擔設想，將具體風險分擔給對該風險最有控制能力且最為合理的項目參與主體，以此充分調動合作雙方的積極性，促進高速公路項目高效率完工。

作者簡介：張國雁，運輸公路經濟師。