生態保護補償機制工作探討

馬宗彪

摘 要：生態保護補償是生態文明建設的重要內容。本文主要介紹了實行生態保護補償機制的背景和主要目標，西寧市在分析了目前開展生態保護補償機制面臨的形勢，對下一步實施生態保護補償機制重點工作進行了思考。

關鍵詞：補償機制；西寧市

一、國家在水利行業層面推行生態保護補償機制有關情況

在省級層面，《青海省飲用水水源保護條例》規定縣級以上人民政府應當建立飲用水水源保護生態補償制度，加大對飲用水水源保護的力度，確保本行政區域內飲用水水源不受污染和破壞；《青海省取水許可和水資源費征收管理辦法》規定水資源費是水資源管理和水利發展的專項資金，應當全額納入財政預算，各級人民政府水行政主管部門征收的水資源費全額上繳同級財政。《青海省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》第二十三條：在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦生產建設項目或者從事其他生產建設活動，損壞水土保持設施、地貌植被，不能恢復原有的水土保持功能的，應當依法繳納水土保持補償費，專項用于水土流失預防和治理。

在市級層面，《西寧市飲用水水源保護管理辦法》第一章第五條第五款明確規定市、縣（區）人民政府應當建立飲用水水源保護生態補償機制；第十二條規定因劃定或者調整飲用水水源保護區，對保護區內的公民、法人或者其他組織的合法財產造成損害的，市、縣（區）人民政府應當依法予以補償。涉及征收土地的，國土資源行政主管部門應當優先安排異地安置用地。《西寧市水土保持管理辦法》第三條：水土保持工作實行預防為主、全面規劃、綜合治理、因地制宜、加強管理、注重效益的方針。堅持誰開發誰保護、誰造成水土流失誰治理、誰利用誰補償的原則。第二十三條 ：占用、拆除、破壞水土保持設施以及地貌、植被的補償和水土流失防治費，按《青海省水土流失防治費、補償費征收和使用管理辦法》等有關規定執行。

二、我市推行生態補償相關情況

西寧是青海省會，市區海撥2261米，多年平均降水量為548.5毫米，蒸發量1272.3毫米，水資源總量13.14億立方米，人均水資源量約為570立方米，屬資源型重度缺水城市。隨著經濟的高速發展，經濟社會發展與資源環境約束的矛盾日益突出，環境保護面臨嚴峻的挑戰，西寧市積極響應黨中央、省委關于生態文明建設的相關要求，從飲用水水源地、水資源有償使用兩方面不斷探索實踐生態補償機制。

（1）飲用水源地生態補償機制探索。大通作為西寧市的水源涵養區，全市城市75%居民生活用水由大通縣供給。大通縣北川石家莊水源地、北川塔爾水源地、黑泉水庫水源地3處水源地被列入全國重點飲用水水源地名錄，建設好、保護好大通的水生態環境，不僅對大通本身的生態環境和社會經濟發展意義重大，主要對西寧市乃至青海省經濟社會的可持續發展具有重大的意義。

（2）水資源有償使用生態補償機制探索。推進建立水權有償轉讓制度，西寧市水權轉讓制度尚處于摸索和起步階段，在水利廳的指導下，由水利廳委托黃河水利委員會編制了《盤道水庫向甘河工業園區水量置換方案》。盤道水庫總庫容1988萬立方米，主要解決共和鎮、甘河鎮、西堡鎮及魯沙爾鎮農業及林業灌溉用水。在盤道水庫滿足農業用水的前提下，將盈余的農業用水經水權置換為工業用水，用于滿足甘河工業園區工業用水需求。通過盤道水庫向甘河工業園區水量置換的成功案例，為西寧市建立水權有償轉讓制度提供了很好的借鑒。

（3）水土保持預防監督工作開展情況。為有效遏制人為水土流失的發生，督促生產建設單位落實法律規定的水土流失防治義務，嚴格落實“三同時”制度。

三、我市水生態補償機制面臨的主要問題

（1）對生態補償有關工作仍缺少統一認識。一是水源地保護成本較高，補償資金遠低于生態建設投入。目前水源地水生態補償往往“十補九不足”。二是一些公民、法人、建設單位，對《水土保持法》認識不到位，概念不強，對繳納水土保持補償費不予理解，有時還要提出各種異議，甚至橫加指責，還需加強加大法規宣傳力度。

（2）補償資金來源渠道較單一，多元化補償方式尚未形成。一是水生態補償資金的籌集主要依賴于政府的主導，資金主要來源于中央和省級縱向轉移支付，資金量與資金的時效性受多種因素制約，無法進行長期、系統性安排。二是目前西寧市現行的水生態補償基本屬于“輸血型”補償，這種“輸血型”的水生態補償機制無法解決發展權補償的問題。

（3）水生態補償政策體系尚不完善，與經濟社會發展、生態文明推進不匹配。一是雖然《青海省飲用水水源保護條例》《西寧市飲用水水源保護管理辦法》《西寧市水土保持管理辦法》等法規對水生態補償做出了原則性規定，但涉及水生態補償的具體實施細則尚未出臺，這給生態補償政策的有效落地造成一定困難。二是目前尚未針對我市的重要飲用水水源地擬定相應的水生態補償政策，對建立水源地保護長效機制產生嚴重影響。

（4）對生態補償資金的執行和監督機制還不完善。一是省市各級政府部門尚未組織建立起權威性的水源地水生態保護效益與損失監督和監測機構，以監測和評估生態環境保護效應與損失變化。二是水土保持方案非建設工程規劃的前置條件。導致部分建設項目未按規定編制水土保持方案，或未及時上報審批，水土保持補償費征收難度大。

四、強化生態補償的基本思路及對策

（1）建立水源地水生態補償的標準化管理。一是積極推進水源地水生態補償的標準化體系建設，制定《西寧市水源地水生態補償管理辦法》，將水生態補償的補償范圍、補償對象、資金來源、補償標準、考核評估辦法、責任追究等內容細化、制度化。二是建立水生態補償資金的分配體系，按補償資金的籌集、補償的范圍、補償的方式等不同類型將資金籌集（到賬）以及資金的用途實時記錄，明確補償資金的用途以及具體使用情況。三是制定資金使用和項目管理辦法。專項資金全部用于保護區綠色生態產業、生態旅游業扶持、民生支出、生態和基礎設施建設等。

（2）健全水生態補償的監督保障制度。一是將水生態補償工作納入地方政府的績效考核。二是建立全程督查考核機制。三是推進水權改革，使水量由低效率、低效益行業向高效率、高效益生產行業轉移，實現水資源的合理配置和高效利用。

（3）建立獎懲制度。建立生態改善獎勵金制度。在補償過程中充分體現“超標者賠償、改善者受益”的原則。在水生態補償資金中一般提取一定比例（一般3%5%）設置生態破壞賠償金和生態改善獎勵金。

（4）建立新的補償方式。一是鼓勵公益性資金的投入。二是在供水價格中應當對水資源費用進行明確的標示，將其列入到生態補償基金的內容中來。按照組織、居民的實際用水量，對水資源費用實行超額累進加價方式提取。三是開展優惠信貸。由政府來為飲用水源保護區提供政策性的資金扶持，幫助其進行生態補償機制。四是結合水源地所在地區實際以及水源地水生態補償工作可能的推進模式，適時調整補償方式，循序漸進使水生態補償由“輸血型”向“造血型”轉變。

（5）依托河長制，全面推行水生態保護橫向補償機制。一是河長制的“一把手推動”有助于促進每條河流的生態補償實現“一盤棋推進”。二是河長制的多部門聯動機制有助于橫向水生態保護補償落在實處，實現“一河水同治”。

（6）加大宣傳力度，營造濃厚的生態保護氛圍。通過廣播、電視、報刊等公眾媒體以及微信、微博等新興媒體平臺大力宣傳水生態補償機制相關知識，加強公眾對水生態保護和水生態補償的認識，以促進各利益相關方參與水生態補償的積極性，增強公眾監督，促進水生態補償活動的有效開展。

參考文獻：

[1]康杰.探索飲用水水源地生態補償機制.中小企業管理與科技，2014（1）.

[2]曹睿.關于生態補償機制的若干思考.環境科學與管理，2011（06）.