破解單用途預付卡市場監管難題的立法建議

張欽亞　孔祥憲

近年來，單用途預付卡領域的各種商業陷阱、金融套現等現象明顯增多。許多經營者特別是小微市場主體違背市場經濟規律、盲目擴張，一旦經營不善，動輒關門“跑路”，嚴重損害了消費者合法權益，擾亂了市場運行秩序。盡管本市有關部門采取不少措施，但仍被行業監管難的現狀所困擾。

一、行業監管存在的主要問題

（一）思想認識統一難

當前，對單用途預付卡市場的治理是任由市場自由調節還是予以行政監管，采取何種手段監管以及監管到何種程度，立法機關、行政部門、社會組織以及一些主管單位的認識依然很不統一。

（二）松散型監管體制應對難

對于市場主體“應備案而未備案”的行為，無專門執法隊伍和管理人員，也無部門愿意主動監管。涉及體育、文化、教育、養生等領域的預付卡備案發行，因無法可依，基本處于零監管狀態。另外，違法成本低使得商家受到懲處與非法所得收益之間相差較大。為獲取暴利，商家通過變更商號、更換法人名稱等方式逃避法律監管，消費維權十分艱難。

（三）基礎監管業務開展難

1.商家發卡信息掌控難。2012年商務部發布《單用途商業預付卡管理辦法（試行）》（以下簡稱辦法）要求發卡企業在開展預付卡業務之日起30日內向商務部門備案。然而現實中，因政策約束力不夠，企業主動報備積極性不高，形成了“不報備無人管，報備反受監管”的不良氛圍。除此之外，糾紛較多的個體工商戶以及健身、培訓、旅游等行業無法受到有效規制。數據顯示，本市美容美發、沐浴足浴行業17357家，發卡比例42.3%，而3/4都不屬于監管范疇，最終導致發卡商家為追求高額利益恣意發卡，監管部門絕大多數是在消費者被騙投訴后才知悉，無法實現源頭治理。

2.預付資金監管難。市場主體收取的預付消費資金處于自我管理、自我支配狀態，資金安全僅靠商家自身信用“單保險”模式，無法定主管部門依法監管。此類商家通過發行預付卡，以不計成本的“超低消費折扣”方式積聚大量預付資金，已逐漸向變相融資、非法集資行為的趨勢演變，社會風險極大，而辦法又缺乏強制監管舉措。

單用途預付卡監管難的原因，客觀上來看，預付消費涉及領域廣，宏觀上缺乏統一的治理方式和監管規則；中觀上存在部門間管轄分工、職責權限不清晰以及相應執法隊伍缺失，導致監管成效分散；微觀上，聯合監管、形成合力的具體操作標準仍然欠缺。主觀上看，對預付卡監管的社會共識仍未形成，一些部門對預付卡是否要監管的認識存在較大差異。監管成本較高、收效較低，需投入很多精力，投入與收效不成正比。個別單位出于部門利益考慮，存在畏難情緒。

二、對當前商業預付消費亂象監管的基本認知

（一）社會風險正隨著時間推移逐漸加大

單用途預付卡市場運行和發展中暴露出一些不可回避的商業、社會風險問題，如不能有效管控，勢必破壞預付卡市場的發行管理秩序和健康發展，損害消費者利益，影響社會和諧穩定。

（二）“類金融監管”的社會共識應盡快統一

預付卡亂象治理不是徹底消除、根本否定預付消費市場，而是促進市場健康發展。對待預付消費市場，應當避免走極端、采取“非黑即白”的監管標準。鑒于預付消費卡積聚了大量預付資金，且有變相融資的發展趨勢，社會風險較大，應借鑒國際通行做法，采取“類金融監管”的手段和措施嚴格管理，防范金融風險、維護社會經濟秩序。

（三）聯合監管模式最符合當前的行政管理體制

商業預付卡涉及社會生活多個領域，只依靠某一部門，無法實現全方位、全流程監管目標，需要商務、工商、文化、教育、衛生、體育、稅務、審計、征信等相關管理部門共同協作，在發卡主體的市場準入、資金監控、稅務審計、信用保障、消費權益保護等各個方面形成合力，才能維護正常的商業流通秩序，保護消費者合法權益。

三、完善預付消費市場監管的立法建議

完善預付消費市場治理，必須堅持問題導向，按照“分類監管、防控風險、社會共治”原則，強化法治引領，增強底線思維，以夯實監管體系為主線，實現“維護預付消費市場健康發展和保護消費者合法權益”雙重價值目標。

（一）進一步完善行業監管核心業務體系

按照國際通行做法，預付卡有效的核心監管業務體系應該由發行申請、備案登記、發行限額、發行保證制度及發行人信息披露制度等構成。

一是建立限制發行制度。當前“關門跑路”、引發消費者投訴的絕大多數商戶屬于美容美發、健身休閑、餐飲食品等領域的小微市場主體，建議參照國際普遍做法，實施積極的市場引導，強制向商務部門備案。經營主體發卡必須要受到發行主體資格、發行規模和行業備案等方面監管，確保因嚴重失去誠信、被司法機關確定為失信被執行人等經營者、不符合備案要求的以及超出經營能力和財物狀況惡化的經營者，不得發行或超規模發行預付卡。二是建立發行履約保證制度。辦法對預收資金管理環節缺乏強制手段，對發卡商家約束力有限，建議借鑒日本、中國臺灣和香港等絕大多數國家和地區采取發卡強制保證的做法，發卡企業必須投保單用途商業預付卡履約保證保險，才能發售預付卡。通過保險公司參與，建立市場風險化解機制，切實保護消費者合法權益，投保商戶也因此盤活預收資金，減輕資金壓力，促進行業良性發展。

（二）進一步完善政府牽頭多部門聯動的綜合治理體系

為加強組織領導，各級政府層面應成立規范預付卡管理工作領導小組。

一是實行分級分類監管機制。針對商家發卡規模、金額、資信以及投訴狀況，建立健全監管對象的類別、體系與監管標準，實行針對不同行業特點的分級與分類監管。二是健全業務投訴信息聯動監管機制。建立主管部門的發卡業務信息系統監管平臺、“被動”投訴信息預警、“主動”網格化現場巡查相結合的聯動監管機制，通過經營者發卡行為（系統）必須與監管平臺信息系統對接，對經“12345”市民熱線、“12315”消保熱線、信訪等渠道收到的投訴信息和網格化現場抽查的聯動監管，實現智能化、精細化的即時監管，確保發卡市場有序。三是建立“疏堵結合、雙向激勵”監管機制。在嚴厲打擊違法商家同時，強化正面激勵，使用包括信用、地方稅收等多種方法，對已備案、已納入系統監管的商家提供鼓勵、優化經營環境和優惠措施在內的各種激勵機制，形成守法受獎、違法受懲的社會氛圍。四是完善日常監管與應急處置相結合的監管機制，積極妥善應對各類突發情況。

（三）進一步完善推動社會共治體系建設

綜合運用信用管理、信息公開、風險預警等手段，構建市場主體自治、行業自律、社會監督和政府監管的社會共治模式。通過建立部門間商業信用聯動管理機制，將不規范發卡、“跑路”商家信息統一至政府征信平臺，實現共享，加大失信懲戒的措施，提高發卡商家違法成本。完善行業自律機制、實施預付卡行業信息在媒體、社區宣傳欄等公開披露、宣傳制度，推進行業信用體系和標準建設，提高消費者理性消費能力。 （作者單位：市委黨校三分校，市委市政府信訪辦公室）