印度航天政策與戰(zhàn)略分析

何慧東（北京空間科技信息研究所）

印度重視航天系統(tǒng)、技術(shù)和應(yīng)用的發(fā)展，取得了多項重要的成就，并獲得國際廣泛關(guān)注，已然躋身世界航天大國行列，成為日益重要的航天力量。政府通過調(diào)整航天規(guī)劃模式，引領(lǐng)航天系統(tǒng)和技術(shù)的開發(fā)；逐年增加航天預(yù)算，為增強本國航天能力提供資金保障；同時制定了廣泛的航天政策框架，為本國航天的發(fā)展提供規(guī)范和指導(dǎo)。印度航天發(fā)展戰(zhàn)略將重點圍繞保證空間安全、發(fā)展商業(yè)航天、深化國際合作、提升自主能力等方面展開。

1 印度航天規(guī)劃模式面臨徹底變革

近年來，印度對國家規(guī)劃模式進行了重要改革，航天規(guī)劃也相應(yīng)調(diào)整。自1951年起，印度開始實施國家“五年規(guī)劃”，2015年1月1日，納倫德拉·莫迪政府取消了運行65年的國家規(guī)劃委員會，正式改組成立國家改革研究院（NITI Aayog），莫迪擔任機構(gòu)主席，旨在促進邦政府參與聯(lián)邦政府的政策制定過程，此舉標志著自上而下的“五年規(guī)劃”發(fā)展模式結(jié)束，轉(zhuǎn)而采用自下而上的途徑。

新模式下，印度將采用長期愿景（15年路線圖）、中期規(guī)劃（7年國家發(fā)展計劃）和短期計劃（3年行動計劃）相結(jié)合的方式制定政策和方案，支持社會和經(jīng)濟的發(fā)展。印度國家改革研究院2017年發(fā)布了《3年行動計劃：2017-2018到2019-2020》規(guī)劃，著眼國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展，指出科學(xué)技術(shù)是國家經(jīng)濟增長的一個重要動力。目前，印度科學(xué)技術(shù)發(fā)展存在資金投入少、管理不規(guī)范、技術(shù)開發(fā)緩慢、高等教育對科研支持力度小等諸多問題，并計劃在2017-2020年期間，創(chuàng)造良好的創(chuàng)新環(huán)境和機制，增加發(fā)展動力。該規(guī)劃提出了具體的科學(xué)技術(shù)資助和管理措施，包括評估現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新管理體系、發(fā)展公私合作（PPP）、成立協(xié)調(diào)所有公共科技活動的機構(gòu)、打通產(chǎn)學(xué)研鏈條、改進專利管理制度等。航天作為印度科技工業(yè)的重點，是國家整體經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，該規(guī)劃設(shè)定的方向?qū)教旃I(yè)改革和發(fā)展具有重要指導(dǎo)意義。

具體到航天規(guī)劃層面，印度在過去的2012-2017財年實施了航天“十二五”規(guī)劃，全面發(fā)展各類型航天任務(wù)?？v觀印度“十二五”期間，共完成了23次運載火箭發(fā)射，將180顆國內(nèi)外衛(wèi)星送入軌道；有31個印度航天器被送入軌道，包括8顆對地觀測衛(wèi)星、7顆通信衛(wèi)星、7顆導(dǎo)航衛(wèi)星、1顆空間科學(xué)衛(wèi)星、1個深空探測器和7顆技術(shù)試驗衛(wèi)星。此外，還完成了1次模擬載人返回艙試驗、2次新型運載器的技術(shù)演示。盡管相對2012年最初制定的規(guī)劃，項目進度存在不同程度拖延，多個衛(wèi)星、探測器和運載火箭任務(wù)將在后續(xù)幾年陸續(xù)發(fā)射，但印度航天在“十二五”期間取得的多項成果仍引起重要反響。印度發(fā)射了本國首個火星探測器和首顆天文衛(wèi)星，世界上第四個建成了衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)，成功開展了可重復(fù)使用運載技術(shù)和超燃沖壓發(fā)動機技術(shù)試驗，創(chuàng)造“一箭104星”發(fā)射世界紀錄等，得到了國際社會的廣泛關(guān)注。

“十二五”規(guī)劃結(jié)束后，印度航天除維持既有系統(tǒng)運行之外，還推動發(fā)展了新一代的制圖衛(wèi)星-3（CartoSat-3）、地球靜止軌道成像衛(wèi)星-1（GISAT-1）、月船-2（Chandrayaan-2）月球探測器、“太陽神”（Aditya）太陽探測器、火星軌道器任務(wù)-2（MOM-2）探測器、金星探測器，以及地球同步軌道衛(wèi)星運載火箭-Mk3（GSLV-Mk3）等系統(tǒng)，航天能力進一步提升。

2 印度航天預(yù)算實現(xiàn)逐年攀升

印度政府主要通過航天部預(yù)算支持本國航天計劃的實施，其航天預(yù)算分為航天技術(shù)、航天應(yīng)用、空間科學(xué)、衛(wèi)星通信服務(wù)和行政管理等五大部分。航天技術(shù)方面，支持運載火箭和衛(wèi)星的研制、測試及運行，推進系統(tǒng)、慣性系統(tǒng)、光學(xué)系統(tǒng)、先進材料等重要分系統(tǒng)和部件的研制，以及發(fā)射場、測控網(wǎng)絡(luò)、地面控制中心等的運行；航天應(yīng)用方面，支持教育通信、對地觀測、自然資源管理、災(zāi)害管理等多種應(yīng)用；空間科學(xué)方面，支持氣候研究和天文觀測，以及月球、火星、金星、太陽等天體探測等活動；衛(wèi)星通信服務(wù)方面，支持INSAT和GSAT兩大系列衛(wèi)星的發(fā)射和運行；行政管理資金主要用于支持航天部總部和其他自主機構(gòu)的運行。

自2011財年起，印度航天預(yù)算呈現(xiàn)逐年增長的趨勢。2018-2019財年，航天部申請預(yù)算達到1078.342億盧比（約合16.54億美元），較上一財年增長18.58%，其中航天技術(shù)、航天應(yīng)用增長幅度大，而“印度衛(wèi)星”系統(tǒng)運行預(yù)算下降，體現(xiàn)印度航天預(yù)算對技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的傾斜。從批準預(yù)算看，連續(xù)2個財年國會批準的預(yù)算超過航天部申請的預(yù)算，體現(xiàn)了印度國家層面對航天發(fā)展的重視。

3 印度制定廣泛的航天政策框架

印度尚未在國家層面制定頂層的航天戰(zhàn)略和政策，在具體執(zhí)行層面，制定了較為廣泛的航天政策框架，指導(dǎo)航天計劃的規(guī)范實施，推進航天活動的高效開展。印度航天政策框架中包括了遙感數(shù)據(jù)政策、衛(wèi)星通信政策、工業(yè)參與政策、商業(yè)化政策、國際合作政策、人力資源發(fā)展政策、技術(shù)能力升級政策、用戶有效參與政策等一系列政策。這些政策促進了印度自主發(fā)展航天技術(shù)，建設(shè)高費效比的航天基礎(chǔ)設(shè)施，支持空間科學(xué)和航天應(yīng)用，將航天基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)于國民經(jīng)濟發(fā)展，提升工業(yè)界參與程度，并通過技術(shù)轉(zhuǎn)移實現(xiàn)多種技術(shù)的全面進步。

遙感數(shù)據(jù)政策

2011年7月4日，印度政府繼2001年之后再度發(fā)布遙感數(shù)據(jù)政策——《國家遙感數(shù)據(jù)政策-2011》（RSDP-2011)。新政策規(guī)定印度航天部為該項政策執(zhí)行的核心機構(gòu)，明確了遙感衛(wèi)星運營、民用用戶獲取，以及分發(fā)遙感數(shù)據(jù)的管理和許可模式。與《2001年遙感數(shù)據(jù)政策》相比，新政策最大變化是放寬了對分發(fā)遙感數(shù)據(jù)的部分限制，“不加區(qū)分”和“按需”分發(fā)的數(shù)據(jù)分辨率門檻由5.8m放寬到1m。

衛(wèi)星通信政策

印度航天部于1997年頒布了《印度衛(wèi)星通信政策框架》，并于2000年頒布了《衛(wèi)星通信政策框架執(zhí)行規(guī)范、準則和程序》，制定了衛(wèi)星通信政策的指導(dǎo)原則和實施細則，給出了非政府機構(gòu)對INSAT衛(wèi)星容量的使用、INSAT系統(tǒng)的建立和運行，以及利用外國衛(wèi)星進行通信服務(wù)的規(guī)定。政策規(guī)定，只有在印度注冊且外資比例不超74%的公司才允許建立和運行通信衛(wèi)星系統(tǒng)，且這些公司必須獲得印度相關(guān)部門的運行許可證；INSAT協(xié)調(diào)委員會將協(xié)調(diào)和分配INSAT衛(wèi)星系統(tǒng)通信容量，并將部分INSAT衛(wèi)星容量分配給非政府用戶，由印度航天部按商業(yè)原則提供給非政府用戶使用；在INSAT衛(wèi)星不能提供通信容量前，允許其使用外國衛(wèi)星的通信容量。

盡管印度運營商在本國市場中享有高度的政策優(yōu)勢，但印度本國的衛(wèi)星容量卻只滿足了當前印度商業(yè)衛(wèi)星容量需求中的一小部分，其余大部分容量均由國際衛(wèi)星運營商提供。但印度現(xiàn)行的政策法規(guī)仍在限制市場增長，甚至包括所有Ku頻段轉(zhuǎn)發(fā)器租賃業(yè)務(wù)都必須經(jīng)由印度空間研究組織（ISRO）、安特利克斯公司（Antrix）轉(zhuǎn)租。這一政策法規(guī)還涉及印度通信部和信息與廣播部制定的嚴格的價格限制，包括各種版稅費和業(yè)務(wù)經(jīng)營許可等，其審批過程不僅繁瑣而且冗長。

技術(shù)能力升級政策

印度重視提升本國的航天技術(shù)能力，通過升級航天技術(shù)，發(fā)展先進的衛(wèi)星、運載火箭和相關(guān)地面服務(wù)系統(tǒng)，提供覆蓋面廣、效費比高的航天服務(wù)。在印度航天預(yù)算中，有相當大比例的資金用于新型系統(tǒng)和技術(shù)的研發(fā)，進而支持社會和經(jīng)濟的發(fā)展。

用戶有效參與政策

印度制定了用戶有效參與政策，旨在促進用戶參與到航天系統(tǒng)的規(guī)劃和應(yīng)用過程中，并建立政府部門間協(xié)調(diào)機制。為此，建立了INSAT協(xié)調(diào)委員會（ICC）、國家自然資源管理規(guī)劃委員會（PC-NNRMS）和航天科學(xué)顧問委員會（ADCOS），提升用戶對本國通信、對地觀測、空間科學(xué)設(shè)施的利用效率。

工業(yè)界參與政策

印度航天部2002年頒布了工業(yè)參與政策，鼓勵印度工業(yè)界參與印度航天活動，例如集成工業(yè)界供應(yīng)的系統(tǒng)級產(chǎn)品、向工業(yè)界開放印度空間研究組織的設(shè)施、促進向工業(yè)界的技術(shù)轉(zhuǎn)移、印度空間研究組織專家提供技術(shù)咨詢服務(wù)等。目前已有500多家大中小型工業(yè)企業(yè)承擔了印度航天部項目的生產(chǎn)工作，今后這一數(shù)量將進一步提高。印度空間研究組織正在發(fā)展公私合作新型業(yè)務(wù)模式，以使這些工業(yè)企業(yè)更多地參與航天項目。

商業(yè)化政策

印度航天部制定了航天商業(yè)化政策，通過下屬的安特利克斯公司向全球市場推廣印度的航天產(chǎn)品和服務(wù)；通過國際地面站網(wǎng)絡(luò)向全球用戶銷售和分發(fā)印度遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)；向用戶出租通信衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器；利用PSLV和GSLV火箭提供商業(yè)發(fā)射服務(wù)；為國外衛(wèi)星提供跟蹤、遙測與遙控（TT&C）支持；為國際用戶設(shè)計和研制通信衛(wèi)星等。

國際合作政策

印度航天國際合作政策旨在促進雙邊和多邊合作計劃，實現(xiàn)雙贏或多贏。印度向合作伙伴提供在印度衛(wèi)星上搭載載荷的機會，充分利用衛(wèi)星入軌機會和平臺能力，同時鼓勵本國航天從業(yè)人員參加國際會議和論壇，與國際同行交流，提升影響力。

人力資源發(fā)展政策

印度為保持本國航天人才隊伍，制定了層次豐富的人力資源發(fā)展政策，采取多種措施培養(yǎng)人才，保證從業(yè)人員權(quán)益，包括：提供訓(xùn)練和發(fā)展項目，頒發(fā)獎項和獎勵，增加職業(yè)發(fā)展機會，資助學(xué)術(shù)研究，提供休假機會等。

4 印度航天規(guī)劃最新執(zhí)行情況

印度“十二五”期間的航天規(guī)劃總體完成情況較為良好，但通信衛(wèi)星的部署進度存在一定拖延。航天“十二五”規(guī)劃結(jié)束后，2017年的航天計劃執(zhí)行情況良好，共進行5次運載火箭發(fā)射任務(wù)，將138顆國內(nèi)外的衛(wèi)星送入軌道。此外，印度有3顆通信衛(wèi)星、1顆導(dǎo)航衛(wèi)星（任務(wù)失?。?、3顆對地觀測衛(wèi)星和2顆技術(shù)試驗衛(wèi)星被送入軌道。

運載火箭方面，大推力運載技術(shù)得到驗證，GSLV-Mk3火箭進行了首次試驗性飛行，成功將載荷送入地球同步轉(zhuǎn)移軌道。運載能力國際化發(fā)展穩(wěn)步推進，PSLV已成為國際商業(yè)發(fā)射市場中重要的成員。2017年2月15日，完成了“一箭104星”發(fā)射任務(wù)，創(chuàng)造了新的“一箭多星”世界紀錄，取得重要國際影響。另一方面，PSLV火箭連續(xù)36次成功發(fā)射紀錄終止，8月31日，PSLV-XL火箭在發(fā)射IRNSS-1H時，整流罩未能打開，導(dǎo)致任務(wù)失敗。

空間基礎(chǔ)設(shè)施方面，衛(wèi)星通信能力得到進一步補充和強化。2017年發(fā)射了GSAT-9、19和17等3顆衛(wèi)星，完善本國通信衛(wèi)星星座。GSAT-9衛(wèi)星也稱為“南亞衛(wèi)星”（South Asian Satellite），為印度、阿富汗、不丹、馬爾代夫、孟加拉、尼泊爾和斯里蘭卡等南亞國家提供各類廣播和通信服務(wù)。GSAT-19和17衛(wèi)星均使用了I-3000平臺，其中GSAT-19衛(wèi)星具備高通量通信能力，GSAT-17延續(xù)了此前衛(wèi)星的通信能力，保證服務(wù)的連續(xù)性。衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)和運行接連遭受挫折，2016年完成了“印度導(dǎo)航星座”（NavIC）的建設(shè)，實現(xiàn)了7顆衛(wèi)星在軌，但根據(jù)2017年初披露信息，IRNSS-1A的3臺原子鐘全部發(fā)生故障，導(dǎo)致整個系統(tǒng)不具備完全運行條件，印度空間研究組織未公布故障調(diào)查結(jié)果。為保證系統(tǒng)正常運行，印度空間研究組織將其余6顆導(dǎo)航衛(wèi)星的一臺星鐘設(shè)置為工作狀態(tài)、一臺設(shè)置為待命狀態(tài)、另一臺關(guān)機用于備份。由于計劃用于補全導(dǎo)航系統(tǒng)能力的IRNSS-1H衛(wèi)星發(fā)射失敗，目前該系統(tǒng)仍只有6顆衛(wèi)星正常工作。

對地觀測方面，高分辨率星座加速部署，2017年發(fā)射了CartoSat-2D和2E，完成CartoSat-2系列三星星座的部署，2018年初發(fā)射了CartoSat-2F，進一步增強了系統(tǒng)性能，提供亞米級高分辨率對地觀測能力。后續(xù)，印度還計劃發(fā)射下一代的CartoSat-3，全色分辨率0.25m，性能達到國際先進水平。

空間探測方面，月球探測器研制進展順利，Chandrayaan-2由軌道器、著陸器和巡視器組成，計劃于2018年發(fā)射，開展月球軟著陸和月面巡視。

在技術(shù)試驗方面，新型低成本通用化納衛(wèi)星平臺取得進展，“印度納衛(wèi)星”（INS）平臺的2顆首發(fā)星順利開展在軌驗證。

5 印度航天戰(zhàn)略分析

既有戰(zhàn)略政策亟待調(diào)整，空間安全日益受到重視

印度制定了廣泛的航天政策框架，但這些政策提出時間較長，業(yè)界呼吁盡快修訂原有航天政策，但官方暫未推出實質(zhì)性的調(diào)整。以衛(wèi)星通信政策為例，政策方面的限制和衛(wèi)星容量的短缺仍是印度衛(wèi)星通信市場面臨的巨大挑戰(zhàn)。印度政府正在醞釀新的衛(wèi)星通信政策，新版政策可能會帶來積極的變化，有可能會進一步放寬外資所有權(quán)的規(guī)定，以推動印度衛(wèi)星通信市場的未來發(fā)展。

隨著全球政治環(huán)境的變化和印度國內(nèi)發(fā)展的需求，空間安全領(lǐng)域廣受關(guān)注，各界強調(diào)空間態(tài)勢感知的重要性，并呼吁出臺軍事航天政策。2016年4月，印度國防研究與分析研究所發(fā)布《印度空間安全策略提案》，建議印度政府制定有效的政策，保證在空間的利益和安全。提案建議：設(shè)立空間安全政策研究機構(gòu)，成立專門的航天司令部，增強空間態(tài)勢感知能力，與國防研究發(fā)展機構(gòu)和私營部門合作，發(fā)展小衛(wèi)星、抗干擾通信等戰(zhàn)略技術(shù)，發(fā)展反衛(wèi)星（ASAT）武器等。

“航天2.0”概念接軌國際，商業(yè)航天發(fā)展獲得支持

印度智庫觀察家研究基金會（ORF）對“航天2.0”戰(zhàn)略進行了深度研究?？v觀歷史，印度航天已經(jīng)從“航天1.0”階段依靠國家進行初始能力建設(shè)，發(fā)展到“航天1.5”階段政府進一步與工業(yè)界開展合作，產(chǎn)生了政府對客戶（G2C）、政府對企業(yè)（G2B）、政府對政府（G2G）等“航天1.5”服務(wù)模式，公私合作等新模式也正在航天領(lǐng)域發(fā)展。現(xiàn)在正在邁向“航天2.0”階段，私有資本和破壞性技術(shù)的引入將打破航天技術(shù)與商業(yè)服務(wù)之間的壁壘，進入空間和提供航天服務(wù)的價格將大大降低，航天生態(tài)快速增長?！昂教?.0”概念也與全球航天的最新發(fā)展態(tài)勢密切吻合。

在航天商業(yè)化方面，印度重點支持新航天、航天應(yīng)用、初創(chuàng)企業(yè)等發(fā)展；在航天政策方面，航天私有化（例如成立運營PSLV火箭的合資公司）立法成為焦點。2016年2月，印度空間研究組織主席基蘭·庫馬爾（Kiran Kumar）宣布，到2020年，將私有化運行PSLV火箭，每年發(fā)射次數(shù)增加到18次。

國際合作延續(xù)深化，自主能力發(fā)展逐漸增強

國際合作一直是印度航天發(fā)展的特色，憑借良好的政治環(huán)境，印度已經(jīng)與39個國家的航天局和4個多國機構(gòu)簽訂了航天合作文件。印度與法國、美國、俄羅斯、以色列、日本、澳大利亞等航天國家開展了合作，涉及共同研發(fā)、載荷搭載、數(shù)據(jù)共享、合作運管等多個維度。這些合作并非僅停留在意向?qū)用?，程度較為深入，受到合作方的重視。

開展廣泛國際合作的同時，近年來印度日益強調(diào)發(fā)展自主能力，2014年，莫迪政府提出了“印度制造”計劃，發(fā)展本國基礎(chǔ)制造能力，促進整個工業(yè)發(fā)展。印度重視減少航天技術(shù)對外國的依賴，研制了本國的運載火箭、應(yīng)用衛(wèi)星和其他航天器，并重視提升關(guān)鍵系統(tǒng)的國產(chǎn)化程度。此舉在保證國家安全、提升本國對外決策時的戰(zhàn)略自主性上至關(guān)重要，也成為國家經(jīng)濟和安全利益無形的外交資產(chǎn)。同時，發(fā)展自主能力，并從研究機構(gòu)向本國航天工業(yè)溢出形成技術(shù)轉(zhuǎn)移，能夠支持航天產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提升航天生態(tài)鏈效率和創(chuàng)造活力。