農村宅基地改革“春雷乍響”

李松

日前，國土資源部提出，要探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。農村宅基地“三權分置”改革的啟動，不論是對解決當前農村土地制度改革“死結”，還是對十九大報告提出并由中央農村工作會議具體部署的新時代恢宏偉大的鄉村振興戰略，都具有很強的現實針對性，和激活新一輪農村改革的開路“先手棋”作用。

記者調研獲悉，近年來我國城鎮化、工業化快速推進的大背景下，在廣闊的農村地區，作為農民重要財產權益的宅基地利用現狀和問題倍受關注：

一方面，大量農民流入城鎮，并實現穩定居住就業，其留在農村的宅基地閑置問題凸顯，寶貴的建設用地資源沒有得到有效利用和盤活；

另一方面，當前農業、農村發展的建設用地指標短缺，鄉村經濟、社會建設“喊缺地”。

相關研究學者解讀認為，作為土地制度重大創新，落實宅基地“三權分置”要求，其中一個重點就是在堅持土地集體所有的前提下，找到實現宅基地這一農民重要土地財產的“產權激勵、要素流動”實現路徑，探索宅基地、農房使用權放活形式，通過土地權能的賦權、放權夯實鄉村振興基礎。

“城里人到農村買宅基地口子不開、嚴禁下鄉利用宅基地建設別墅大院、私人會館……”與此同時，重慶市國土房管局專家咨詢委員會主任邱道持提醒說，此次政策表述也初步提出了宅基地“放活”的負面清單，關鍵就是嚴守“三條底線”，即土地公有制性質不變、耕地紅線不突破、農民利益不受損。不得以買賣宅基地為出發點，不得以退出宅基地使用權作為農民進城落戶的條件。他尤其強調，“放活宅基地使用權，并不等于宅基地能自由買賣，可以建小產權房。”

“死資源”如何變成“活資本”

記者在重慶、安徽等地農村采訪時看到，農村宅基地閑置問題比較突出：有的是建了新宅不愿退出祖屋，有的舉家在外導致常年宅院荒蕪。因宅基地流轉條件嚴格，已定居城鎮的居民不能將合法擁有的宅基地流轉出去，宅基地低效利用，甚至空置。

與此形成鮮明對照的是，搞設施農業、發展鄉村旅游、推動一二三產業融合發展，農村現代產業發展，各地普遍面對“用地難”的“卡脖子”問題。一些鄉村發展項目由于無法取得建設用地指標，不得不打起土地政策的“擦邊球”，甚至違規用地。

記者曾采訪一戶鄉村民宿經營者，看到10多座木質“農家旅舍”環湖而建，建筑物離地挑空一到兩米，并用鋼架作支撐。“搞農旅配套就必須建接待設施，但就是因為沒有建設用地指標，沒法建房，只能出此下策，在耕地上挑高搭屋。”該民宿負責人無奈地說，“現在城市都缺建設用地，哪來的指標保障農業項目用地？”一邊是農村建設用地資源大量閑置，一邊又是“喊渴”的用地需求……“死資源”難以變成“活資本”。

尤其值得關注的是，盡管法律并沒有賦予宅基地出租、轉讓、交易的權利，事實上不少地方農村宅基地進入市場已呈顯性化趨勢，由此出現了不少政策灰色地帶。例如，在廣大沿海地區或大中城市的城郊結合部，農民將宅基地加蓋成多層住宅，并用于出租，解決了大量進城務工人員的居住需求；在一些農區，也存在著農民“私下交易”宅基地的情況，與現行法律產生直接沖突。

改革試點探路“三權分置”

重慶市江津區吳灘鎮金子村農民聶堂忠回鄉流轉了40多畝魚塘準備發展鄉村旅游，卻面對資金不足困難。當地鄉鎮干部建議他用自家農房辦理低壓，向銀行貸款，“沒想到，不到一周，近20萬元貸款就到手了，解了燃眉之急。”

記者采訪獲悉，重慶江津區作為全國農民住房財產權抵押貸款試點區，通過農房抵押貸款的“破冰”，盤活了宅基地、農房財產價值。截至2017年10月，全區農房抵押貸款余額接近10億元，貸款規模較年初增長了1.1倍多。

正是看到農村宅基地在利用管理、用途管制等方面與新時代“三農”發展需求的不平衡不充分矛盾日益突出，近年來我國積極穩妥推進宅基地制度改革，并在一些地區配套探索農房抵押融資改革，進一步放活農民土地財產權。

業內人士告訴記者，改革試點地區正在推進的擴大宅基地用益物權、推動有償使用、有償自愿退出、實現土地財產權抵押、擔保權能，重點就是要通過放活宅基地、農房使用權，賦予農民更多宅基地財產權利。這些改革試點，為宅基地“三權分置”提供了豐富的實踐經驗，有助于進一步理清改革的頂層設計思路。

例如，福建、江西等的一些全國宅基地制度改革試點區縣，推動制度創新，通過宅基地的退出、置換、村集體內部流轉等方式，建設農民公寓、住宅小區等，在保障村民住有所居的同時，也推動了土地節約集約利用。

在統一規劃基礎上，福建一些村社還探索農民宅基地有償退出、置換機制，村里規劃專門用地作為村民住宅小區，集中建設住房，村民將現有宅基地和房屋退出，用于置換住宅小區的新房，不愿意置換的，可通過宅基地有償退出機制領取補償款。通過宅基地退出和置換，不少行政村增加了建設用地指標，可以將這些土地用于道路、綠化等公共設施建設，改善村居環境。

同時，在確保農民“住有所居”的前提下，探索宅基地、農房租賃、抵押等，既提高了土地利用效率，也大幅增加了農民的財產性收入。為了讓農民住房財產變成“活資本”，浙江一些地方探索建立農村宅基地基準地價體系，并公布宅基地基準地價體系，金融機構可以依據宅基地基準地價給予貸款。

“從基層實踐來看，農房抵押融資，激活了宅基地財產權能，有助于解決貸款缺乏抵押物的難題。”中國人民銀行江津中心支行副行長鄧宗文向記者表示，放開農房抵押限制，使農民房屋從“死資源”變成了“活資產”。

多路探索“放活”使用權

重慶市國土房管局專家咨詢委員會主任邱道持告訴記者，經過多年宅基地及其配套制度改革試點，各地有了較好的實踐基礎。“提出宅基地‘三權分置創新理念，為繼續推動宅基地改革向縱深發展創造了條件，正當其時。”

他強調，宅基地“三權分置”的前提是落實集體所有權，重點是適度放活使用權，要回答好“宅基地使用權能不能流轉、在什么范圍內流轉、如何實現有償自愿退出”等問題。

在邱道持看來，此次改革政策表述已初步提出了宅基地“放活”的負面清單，即嚴守“三條底線”，即土地公有制性質不變、耕地紅線不突破、農民利益不受損。不得以買賣宅基地為出發點，不得以退出宅基地使用權作為農民進城落戶的條件。在此負面清單之外，則應鼓勵政策與實踐創新。

可以探索靈活多樣的宅基地流轉方式，參考借鑒農村承包地流轉已較為成熟的做法，采用出租、轉讓、入股等多種方式，靈活設置宅基地、農房使用權流轉時間、收益等。例如，政策就可以規定，在嚴格限制“一戶多宅”，保障本集體成員基本居住條件的前提下，經村民小組成員同意，宅基地使用權可以出租、抵押、贈與，也可以依法有償轉讓給其他經濟組織成員。

我國正在構建“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的住房制度和房地產長效機制，這其中，依托宅基地“三權分置”，適度放活宅基地、農房使用權，也可以使農房成為住房供給的“多渠道之一”，在有條件的地區，試點發展宅基地租賃市場，探索農房長租房模式。

目前，東部沿海一些地區已在探索由村集體將農民閑置用房的宅基地使用權統一回購，再進行轉租，撬動了“空心村”的“二次創業”。對農村閑置房屋的流轉，實質是一次城鄉要素流動的改革，對盤活農村資源，增強農村集體經濟、增加農民收入有積極作用。

邱道持認為，總體來看，農村住房尤其是城市近郊農村住房通過租賃等方式合法進入市場，有助于完善住房供應體系，同時受區域條件限制，能真正進入租賃市場的農房資源總體有限，應不會對房價造成大的影響。

服務鄉村振興戰略

近期，國務院常務會議提出，村莊建設用地整治復墾騰退的建設用地指標優先用于返鄉下鄉創業；允許利用宅基地建設生產用房創辦小型加工項目。專家向記者表示，這與宅基地“三權分置”有緊密聯系，既為創業就業人員提供了一定政策傾斜，也盤活了閑置農房和宅基地，是增加農民財產性收入、推動鄉村振興戰略的具體實現手段之一。

長期以來，農村宅基地退出、有效變現渠道狹窄，主要是通過征地等途徑，復墾后轉為城鎮建設用地指標。人進城、錢進城，建設用地指標也“進城”，建設用地安排“重城輕鄉”的問題突出。為此，他認為，城鎮化快速發展的背景下，“地隨人走”無可厚非，“但當前，農村發展也進入了新時代，農村資源的激活、城鄉資源的集合，都需要足夠的建設用地載體。建設用地資源在城鄉之間合理配置、增值收益應合理分配，應找到一個新的平衡點。”

他建議，在宅基地集約、節約化利用過程中，應進行試點，配套資金籌集、財政支持、金融扶持等政策資源，鼓勵農村集體經濟組織作為主體，在農民自愿有償退出宅基地的過程中，將建設用地指標優先留在農村用于建設發展，使農民享受長久的土地經營收入。

摘自《瞭望》