自貿區是政策高地和制度創新突破口
——專訪上海交通大學凱原法學院教授、亞洲法律中心主任胡加祥

特約記者 / 張韻

設立第三批自貿試驗區是國家構建開放新格局的一項重大戰略舉措。在掛牌一周年之際，7大自貿區在將經驗復制推廣的同時，正醞釀列新一輪改革開放創新的任務清單。

從保稅區到自貿試驗區，再從自貿試驗區到未來的自由貿易港，投資、貿易、金融、政府職能上不斷突破，推動形成中國對外開放新格局。那么，自貿試驗區過去制度創新的成果如何？又存在哪些發展瓶頸？未來如何展開新的實踐？記者專訪了上海交通大學凱原法學院教授、亞洲法律中心主任胡加祥。

“它們不是稅收的洼地，而是政策的高地?！倍嗄陞⑴c上海自貿區建設課題論證和分析的胡加祥教授如此定義，自貿試驗區的特點就是給制度創新一個施展的空間和舞臺。

“法不禁止皆可為”本質是鼓勵創新

記者：如何看待中國自由貿易試驗區在制度創新上的貢獻？剛滿一周年的第三批自貿區有何特點和成效？

胡加祥：首先需要避免社會上一種普遍的認識誤區。作為政策的試驗地，自貿區與以往的深圳、珠海、廈門等七大經濟特區不同，不是靠稅收優惠來吸引國內外的投資貿易，它主要的目的是簡化行政審批手續。

然后再看目前為止中國的11個自貿區，它們在整體上服務于國家制度創新的總目標，同時每個自貿區都有各自的側重。比如多個自貿區本身也都擔負著直接與“一帶一路”建設進行對接的任務。

福建、廣東自貿區主要通過“21世紀海上絲綢之路”加強與沿線國家的經貿對接力度；河南自貿區以打造多式聯運國際物流中心為目標，在航空方面的制度創新會成為重要的發展方向；重慶自貿區聚焦建設“一帶一路”和長江經濟帶的互聯互通樞紐，不斷拓展中歐班列是其制度創新的重要目標；而四川、遼寧自貿區則是在帶動國內西南、東北地區的經濟發展和對外開放任務上施展創新抱負。

而獨具特色的浙江自貿區，因若干個島嶼形成的天然屏障，使得油品企業快速集聚，成為成品油等油類戰略儲運基地，在探索保稅油跨關區直供、保稅燃油加注“一口受理”平臺等制度創新上發揮作用。

總而言之，自貿區不是稅收的洼地，而是政策的高地。

中國（上海）自由貿易試驗區

記者：那么自貿區又在全國制度創新、法律完善中扮演怎樣的角色？

胡加祥：比如“負面清單”是自貿區成立的一個最大的貢獻，它的貢獻在于一種觀念的轉變，可以說是“法不禁止皆可為”的典型代表。自貿區設立的創新之處就在于現在做的很多事情，是目前法律還沒有修改之前不允許做的，目標是去突破現有制度的束縛，當然這種突破不是想干就能干，首先需要征得國家有關部門的同意。

在2013年上海自貿區設立之后，全國人大就專門授權上海自貿區暫停實施“三資企業法”若干條款的法律規定，可以看出自貿區的制度創新也在立法層面得到保障。

當然，更多的還是一些行政管理上的規定，比如在市場準入方面，自貿區可以通過國務院各部委許可以后先開一個口子，在自貿區內先行先試，如果試行成功了，就可以把這些限制在全國層面逐步取消，這樣就打開了這個市場。

所以現在自貿區的一個主要的特點就是給政策一個施展的空間和舞臺。

金融創新就像“戴著枷鎖跳舞”

記者：從細分領域來看，比如跨境雙向人民幣資金池、設立FT賬戶是自貿區的重要創新成果，您如何評價目前國內自貿區范圍內的金融制度創新？

胡加祥：中國自貿區主要有三個區塊在進行金融創新，上海和深圳是最有條件的。但現在的金融制度創新存在無法突破的根本性問題。

因為它僅僅是在自貿區這么一個小小的范圍里面做實驗，幾年開放下來可能確實沒有發現外資進入存在什么太大的風險，但想要在全國層面做到金融開放，單從人民幣資金池看是沒有可比性的，這個系統性風險我們誰都無法預料。

要是盤點一下上海自貿區這幾年的發展積累，相對于當初設立的幾個目標，應該說金融領域改革的成績是最不盡如人意的，但這個不怪上海，這就是整個國家現有的金融體制的問題。

記者：那么以新加坡、香港、上海三個亞洲金融中心為例，如何去平衡國際金融中心建設當中制度創新和風險防控之間的關系？

胡加祥：從亞洲金融中心而言，之所以說成績不盡如人意，一個很重要的原因是，一切的改革創新的最終目的是將經驗復制推廣到全國范圍，而金融是全國的一盤棋，不可能給上海一個單獨的金融區域。

具體來說，內地用的還是人民幣結算，而上海不可能像香港有自己發行的貨幣和一套金融管理體制。雖然上海自貿區給人民幣結算劃定一個資金池，但這個資金池里的金額和整個金融系統是隔開的，也就是說整個內地資金的資本市場還是很僵硬。

上海自貿區要建設金融中心，和香港、新加坡有一個本質的區別，一個形象的比喻是“戴著枷鎖跳舞”。上海自貿區目前擁有的金融制度創新，無法撬動我們整個國家的金融體制。

所以，下一步金融制度改革，就像中國的經濟不可能一口吃成胖子一樣，要一點點地去完善。

改善“叫好不叫座”的投資貿易環境

記者：在市場準入方面，外商投資有“負面清單”等，您如何看待目前投資領域的制度創新？

胡加祥：剛才說到負面清單對自貿區最大的貢獻是一種觀念的轉變，反過來說，負面清單對行政機關是有壓力的。因為在國際上的通行做法是清單的內容只能越減越少，所以會迫使行政手續要越來越簡化，市場要越來越開放。

從自貿區這幾年的實踐來看，在吸引外資方面只能用“叫好不叫座”加以概括。

原因是一方面外商投資人進入中國市場目的是沖著利潤去的，從這個層面上說，哪怕自貿區手續再簡便，進來以后發現投資辦廠沒享受到投資優惠，對企業就沒有什么吸引力。

另一方面，我國的不同地區行政辦事效率不一樣，例如浙江的“最多跑一次”在全省推廣，那么不在自貿區的企業辦事也非常簡便了，甚至在辦公點的選擇、人才的招聘上更方便優惠，那么自貿區又憑什么去吸引外資。

我們看到自貿區的新增企業注冊數年年攀升，按照這個邏輯去推斷，未來新增企業的數量增長會放緩，所以不要被表面上的一些數字所迷惑了，自貿區的發展這幾年固然有長足的進步，但也會存在一些只占坑、不開業的企業數量。

記者：下一步要繼續推進制度創新，在國際貿易領域實踐方面您有哪些建議？有沒有需要重點制度改革的領域？

胡加祥：目前沒有，我覺得這是一個實踐的過程，完全是自下而上的，發揮的是地方政府和相關機構的主觀能動性。

比如，海關和國檢的一系列通關便利化的制度創新，是自貿區這些年成績比較大的方面，應該說和國際上在盡量接軌。但和簽訂自由貿易協定相比，設立自由貿易試驗區對我國貿易進出口的影響是間接的。原因在于雖然開放了市場，會吸引一些外國商品的進入，但是進入時沒有享受到關稅的優惠，只是享受了行政審批簡便的措施。

因此，自由貿易港結合了當年的經濟特區和現在的自貿區的雙重優點，因為它不單純地靠減稅，更多承載的是市場準入流程的簡化。所以自由貿易港是相對自貿試驗區發展的一個高級階段，也同時意味著不可能遍地開花。國家未來可能會有更多第四批第五批自貿區出現，但從目前來看涉及到立法問題，在自由港的選擇上就會謹慎得多。

說到底，自貿試驗區就是國家建了一個舞臺讓職能部門盡情去發揮，需要做哪些事情向國家匯報，然后國家覺得可行，那么就先行先試，效果好且不存在問題，便把經驗積累起來在全國推廣。