基于信息非對稱的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)一體化管理模式探討

劉校妍，駱光飛，倪慧珠，萬術(shù)海

(浙江省第二測繪院，浙江 杭州 311100)

土地是國家賴以生存的基礎，是農(nóng)民最主要的生活來源，伴隨我國信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快。土地流轉(zhuǎn)(land conversion)是指土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)[1]，實踐證明，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營有利于優(yōu)化土地資源配置、促進農(nóng)民增收、保障糧食安全，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路[2]。

大多數(shù)國家的土地屬于私有財產(chǎn)，學者研究多集中于土地的市場交易。我國的土地制度具有非常鮮明的中國特色，目前學者的研究多集中在制度本身的缺陷，即現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度在土地審批、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管理等多方面難以適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求[3]。規(guī)模經(jīng)營大戶和農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)意愿不平衡[4]，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰、流轉(zhuǎn)制度不規(guī)范、信息與需求不對稱也同樣制約著土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育[5-7]。通過對土地流轉(zhuǎn)宏觀驅(qū)動力進行研究，基本確定信息是影響土地流轉(zhuǎn)的主要因素[8]。

鑒于此，本文以信息非對稱為切入點對現(xiàn)存的土地流轉(zhuǎn)模式進行研究探討，從信息平衡的角度構(gòu)建一種新的流轉(zhuǎn)管理模式，嘗試解決現(xiàn)行模式的一些問題，研究結(jié)果以期為我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理提供重要的決策參考和理論依據(jù)。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與信息非對稱

1.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)是指土地承包經(jīng)營權(quán)在不同經(jīng)濟實體之間的流動和轉(zhuǎn)讓，《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，農(nóng)戶可在不改變土地用途的前提下，保留承包權(quán)而轉(zhuǎn)讓使用權(quán)[8-11]，即在不改變土地所有權(quán)和農(nóng)業(yè)用途的前提下，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置。

1.2 流轉(zhuǎn)主體分析

土地流轉(zhuǎn)包括土地使用權(quán)的初次流轉(zhuǎn)(承包經(jīng)營權(quán)與使用權(quán)分離)和再次流轉(zhuǎn)(使用權(quán)流轉(zhuǎn))[12]，流轉(zhuǎn)主體包含轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入、政府部門和中介組織等四個主體，如圖1所示。由于我國國情的特殊性，政府部門在土地流轉(zhuǎn)的過程中扮演著極其重要的角色。首先，土地流轉(zhuǎn)依賴于土地制度，而政府正是土地制度的制定者；其次，地方政府是土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度落實的重要力量[12]，政府引導和鼓勵農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，特別是十七屆三中全會以來，地方政府紛紛傾向于由政府直接作為土地流轉(zhuǎn)的主體，推進土地承包經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一、成片、長期地流轉(zhuǎn)[10，13-14]。

圖1 土地流轉(zhuǎn)主體之間的關(guān)系

轉(zhuǎn)出方一般為依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)的農(nóng)戶，這是一個數(shù)量龐大、分散且意愿難以統(tǒng)一的群體，其目的為出讓土地的使用權(quán)。轉(zhuǎn)入方一般為種糧大戶、企業(yè)或政府部門，對土地的使用需求比較明確，其直接目的為獲取土地使用權(quán)。通常情況下，在一次流轉(zhuǎn)過程中，轉(zhuǎn)入方與轉(zhuǎn)出方的比例為1∶N，即轉(zhuǎn)入方需要直接或間接地與多個轉(zhuǎn)出方溝通、談判。通過對流轉(zhuǎn)過程的交易成本分析，可以將土地流轉(zhuǎn)分為“直流式”和“間流式”[15]，直流式即流轉(zhuǎn)雙方直接溝通，間流式是指雙方通過中間人(通常為專門的中介機構(gòu)或農(nóng)村集體組織等)進行信息傳遞和談判，并最終實現(xiàn)流轉(zhuǎn)。中介機構(gòu)的職能定位在于收集、分析土地的基本信息和市場供需關(guān)系，降低供需雙方的溝通成本，促成土地流轉(zhuǎn)。中介機構(gòu)一般為基層政府的服務機構(gòu)或者第三方的委托機構(gòu)。

1.3 流轉(zhuǎn)信息非對稱

按照科斯定理和近現(xiàn)代主流經(jīng)濟理論，參與經(jīng)濟事件的各方經(jīng)濟人都以實現(xiàn)自身利益最大化為最終目的，都有通過簽訂較優(yōu)合約使自身報酬最大化的經(jīng)濟動機[16-17]。信息非對稱(Information Asymmetry)是指經(jīng)濟參與者中的一些人擁有了其他人所沒有的信息。非對稱信息廣泛存在于一切組織和經(jīng)濟活動中[10]，這是由參與者的經(jīng)濟目的、私人信息和信息獲取能力等諸多因素造成的[18]。無論是直流式還是間流式流轉(zhuǎn)，信息非對稱可能發(fā)生在任何參與主體之間，如圖2所示。

圖2 轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方信息的非對稱

從利益角度，農(nóng)戶為了實現(xiàn)自身利益最大化可能存在隱瞞土地質(zhì)量的傾向；而土地流轉(zhuǎn)發(fā)生之后，土地使用者很有可能隱藏真實的土地用途，使土地非農(nóng)化以滿足自身利益。從個體能力上，農(nóng)民在資源分配、市場信息獲取和法律求助渠道等諸多方面，甚至是在身份和待遇上往往處于明顯的弱勢，大部分農(nóng)民在參與土地流轉(zhuǎn)時，往往只能寄希望于政府部門能給予政策幫助并在土地流轉(zhuǎn)之后對土地用途進行監(jiān)管；而轉(zhuǎn)入方一般是種糧大戶、企業(yè)單位甚至是政府機構(gòu)，其在信息獲取渠道、談判能力以及經(jīng)濟活躍程度上都明顯高于農(nóng)民群體，是流轉(zhuǎn)交易中強勢一方。轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入雙方的身份、目的以及所掌握知識的不同，是造成信息不對稱的根本原因。

1.4 信息非對稱的弊端

土地流轉(zhuǎn)主體之間的信息非對稱，不僅對農(nóng)戶和企業(yè)的利益存在潛在威脅，影響到土地流轉(zhuǎn)效率、資源合理配置和流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展，甚至可能引發(fā)國家糧食安全。首先，信息非對稱情況下，土地流轉(zhuǎn)交易雙方都難以達到符合自身預期的滿意價格[19]，這大大地降低了流轉(zhuǎn)交易的成功率；其次，信息不對稱將使市場供需難以達到平衡，市場價格不能靈敏地反映實際的供需情況，這將導致市場調(diào)控失靈；再者，即便土地流轉(zhuǎn)交易完成，農(nóng)戶也沒有正規(guī)有效的途徑對土地的使用情況進行監(jiān)督，規(guī)模經(jīng)營大戶和企業(yè)單位具有一定的壟斷地位，非糧化和非農(nóng)化傾向比較嚴重。

2 土地流轉(zhuǎn)信息化模式探討

2.1 土地流轉(zhuǎn)信息化建設

以浙江省為例，確權(quán)頒證完成之后，按照統(tǒng)一的標準建立集影像、圖形、權(quán)屬為一體的農(nóng)村土地承包管理信息數(shù)據(jù)庫，根據(jù)是否包含空間信息分為地理信息數(shù)據(jù)和權(quán)屬數(shù)據(jù)兩大類，如圖3所示。而現(xiàn)代GIS技術(shù)不僅可以對屬性和空間信息進行統(tǒng)一管理，而且可利用各種空間分析方法對地理要素進行綜合分析，尋求實體之間的空間關(guān)系并模擬時空演變[20]。基于此，建設基于GIS的土地流轉(zhuǎn)一體化管理信息平臺(The Integration-Management Platform of Land-conversion Based on GIS)(以下簡稱“管理平臺”)，集確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫與流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)庫于一體，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)管理和信息傳遞的動態(tài)化、透明化和平衡化。

農(nóng)村土地承包管理信息數(shù)據(jù)庫反映了土地承包的現(xiàn)狀，而流轉(zhuǎn)是一個動態(tài)過程，包含流轉(zhuǎn)意愿表達、價格協(xié)商和流轉(zhuǎn)申請、審核、合同簽訂等。數(shù)據(jù)組織以“承包地塊信息”作為最細粒度的權(quán)屬單元，將實體地塊與承包經(jīng)營權(quán)、土地使用權(quán)等進行權(quán)屬關(guān)系的唯一掛接(圖4)，這是聯(lián)系地理信息和權(quán)屬信息的關(guān)鍵所在。

圖3 農(nóng)村土地承包管理信息數(shù)據(jù)庫

圖4 土地流轉(zhuǎn)要素關(guān)系

通過靜態(tài)的關(guān)系型數(shù)據(jù)庫實現(xiàn)流轉(zhuǎn)的動態(tài)過程，記錄土地流轉(zhuǎn)相關(guān)信息，包括轉(zhuǎn)出方、轉(zhuǎn)入方以及流轉(zhuǎn)價格、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)面積、土地用途等(圖5)。

圖5 土地流轉(zhuǎn)邏輯結(jié)構(gòu)

2.2 信息平衡與過程監(jiān)管

制度影響著資源的配置效率[16]，產(chǎn)權(quán)制度對土地流轉(zhuǎn)的交易成本起著至關(guān)重要的作用。為了減少流轉(zhuǎn)信息非對稱、最大化實現(xiàn)信息傳遞平衡，政府作為土地制度的制定者，應當為供需雙方提供信息交換平臺、進行土地質(zhì)量評估、控制市場不確定因素并對參與者進行監(jiān)督等，同時保障弱勢群體的權(quán)益，使農(nóng)戶能作為獨立的所有權(quán)主體站在交易平臺的一端，保障農(nóng)戶的切身利益。

如圖6所示，為了實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)管和統(tǒng)計分析，減少土地流轉(zhuǎn)細碎化和無序化，應避免直流式流轉(zhuǎn)，使所有的流轉(zhuǎn)行為均通過管理平臺進行，平臺為轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入雙方提供意愿表達、信息咨詢、查詢分析以及流轉(zhuǎn)申請、受理和合同簽訂等功能，同時通過政府的強制執(zhí)行力量，實現(xiàn)土地質(zhì)量評估和定價、土地使用情況監(jiān)督等。

圖6 基于GIS的土地流轉(zhuǎn)一體化管理信息平臺

2.3 案例分析

如圖7所示，以浙江省某縣級市的土地流轉(zhuǎn)為例，一體化的管理平臺使政府的統(tǒng)一監(jiān)管成為可能，流轉(zhuǎn)主體可通過系統(tǒng)平臺進行意愿表達、價格查詢，而管理者則可直觀地了解到區(qū)域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)土地的空間分布、流轉(zhuǎn)均價和土地使用情況。

圖7 測區(qū)流轉(zhuǎn)地塊的空間分布和流轉(zhuǎn)比例

2.3.1 角色定義

平臺根據(jù)流轉(zhuǎn)主體身份的不同為其定義不同的角色，包含農(nóng)戶、受讓組織以及市場調(diào)研、地價評估和土地監(jiān)督等政府主導機構(gòu)。為不同角色分配不同的權(quán)限，一方面出于數(shù)據(jù)安全考慮，另一方面是為了促使用戶專注于自身的角色定位。

2.3.2 土地的“零存整取”

農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地數(shù)據(jù)量龐大且分布零散，農(nóng)戶難以直接向土地需求者表達自己的意愿和訴求，土地需求者在不了解哪些農(nóng)戶希望以哪種價格出讓土地的情況下，更是“摸著石頭過河”，需要大量的人力物力才能完成雙方信息交流。系統(tǒng)為土地流轉(zhuǎn)的雙方提供一個意愿表達的平臺，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的“零存整取”，即通過零散的流轉(zhuǎn)地塊的集中展示，土地需求者綜合地塊分布、質(zhì)量、狀態(tài)和價格等信息，各取所需。反之，土地需求者可在地圖上劃定需求范圍，并通過平臺將意愿傳達給涉及的農(nóng)戶，農(nóng)戶則根據(jù)對方提出的價格和條件、結(jié)合自身的實際情況確定是否同意土地流轉(zhuǎn)。

2.3.3 土地詢價與定價

土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在于能否平衡交易雙方的意愿價格，因此價格評定在流轉(zhuǎn)過程中起著重要作用。由政府主導的土地評估機構(gòu)為土地流轉(zhuǎn)提供參考價格，價格影響因子包含土地質(zhì)量、土地年產(chǎn)量、市場價格等，但是最終定價的決定權(quán)在于流轉(zhuǎn)雙方。土地詢價、定價和交易均是在統(tǒng)一的平臺中進行，這使得政府對土地流轉(zhuǎn)的市場監(jiān)管和價格調(diào)控成為可能。

2.3.4 流轉(zhuǎn)狀態(tài)分析

土地流轉(zhuǎn)狀態(tài)對政府的管理決策十分重要，基于管理平臺，監(jiān)管機構(gòu)可以輕松地對一定時間內(nèi)土地流轉(zhuǎn)的空間分布、流轉(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例和涉及農(nóng)戶數(shù)等信息進行統(tǒng)計，為地區(qū)的土地發(fā)展決策提供重要的科學依據(jù)。

2.3.5 流轉(zhuǎn)過程監(jiān)督和土地用途監(jiān)測

由于農(nóng)村土地的特殊性，農(nóng)地流轉(zhuǎn)并不是一個完全的市場行為，政府在土地流轉(zhuǎn)過程中不僅起著引導和鼓勵的作用，更是承擔著流轉(zhuǎn)規(guī)范化、過程監(jiān)督、糾紛調(diào)解和保護弱勢群體等職能。一體化的管理平臺協(xié)助政府監(jiān)管部門實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的全過程觀察和時時監(jiān)督，例如，通過對同一地區(qū)不同時相的遙感影像數(shù)據(jù)進行判讀解譯，實現(xiàn)土地利用變化的動態(tài)監(jiān)測。

3 小結(jié)

土地流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必然趨勢，隨著農(nóng)業(yè)信息化的建設，流轉(zhuǎn)信息必然也要納入規(guī)范化、信息化和智能化管理中。本文對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)信息化方式進行研究探討，并在此基礎上提出了一體化管理的解決思路，以期能減少甚至消除流轉(zhuǎn)過程中信息非對稱問題，在實際生產(chǎn)中仍需要結(jié)合實際情況進行多樣化因子的綜合分析。

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