“銀保合并”有助于推進金融監管統籌協調

蕊紅

3月13日，經十三屆全國人大一次會議審議的《國務院機構改革方案》提出，將銀監會、保監會的職責整合，組建中國銀行保險監督管理委員會。同時，將銀監會和保監會擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。這是繼國務院金融穩定發展委員會設立之后的又一重大金融監管框架調整舉措，對防范系統性風險、支持中國金融市場穩健發展都將起到重要支撐作用。

金融監管體制改革蹄疾步穩

目前，由于中國金融業出現了混業經營加速發展的趨勢，分業監管已經跟不上混業經營的需要，如果不改變分業監管模式，就會制約金融業進一步發展。而在混業經營中，銀行和保險融合比較深。有關專家表示，此次“銀保合并”的背后，是金融監管從管機構轉變為管市場，是從過去的分業經營、分業監管，向分業監管和統一監管相結合的方向發展。專家指出，隨著中國市場經濟的發展，金融混業經營的趨勢日益凸顯。銀行業和保險業有不少類似之處，銀行也是保險資金的重要投資標的。以往銀行業和保險業分開監管，既存在部分領域重疊監管，也存在部分領域監管空白的問題。

上述原因，不僅不利于金融監管效率的提高，也不利于金融風險的防范。尤其是在目前中國通過嚴監管等舉措打好防范重大金融風險攻堅戰的背景下，合并銀監會和保監會的重大舉措，將更好地覆蓋監管空白、降低溝通成本，從而將提高監管效率，進一步促進銀行及保險業的健康發展。

事實上，以1992年10月國務院證券委和證監會成立為標志，中國金融監管體制逐步從大一統的混業監管向分業監管轉變。隨著2003年4月銀監會掛牌成立，中國現行“一行三會”分業監管體制正式成型。回首這一改革過程，很大程度是人民銀行金融監管職能不斷細化和拆分的過程。在當年交叉型金融業務及非持牌金融機構有限的環境下，這種以牌照管理為主的機構監管模式，在監管效率和監管成本方面有較為明顯的優勢。近年來隨著金融創新和交叉型金融業務逐漸增多，特別是以P2P為代表的互聯網金融行業急速膨脹，金融業實質性走向混業經營模式，對分業監管體制帶來重大挑戰。一方面，隨著各類金融機構業務綜合化、多元化發展，分業監管模式在面對跨市場、跨行業業務時，不可避免地存在真空地帶，不僅為監管套利提供空間，更增加了風險跨市場、跨行業傳染的潛在可能。另一方面，在分業監管模式下，一行三會的溝通成本相對較高，面對突發風險事件，無法及時有效地形成監管合力。

金融是實體經濟的血脈，金融安全是國家安全的重要組成部分。去年金融穩定發展委員會的成立，為監管機構從更高層級填補跨行業監管漏洞，強化監管有效性提供了平臺。而今年銀監會和保監會的合并，無疑進一步體現了加強監管協調性，構建統一監管體制的政策思路。

新機構有利于維護金融穩定

近年來，決策層已充分意識到現行監管框架存在不適應中國金融業發展的體制性矛盾，并著手進行改革。2012年，第四次全國金融工作會議指出“要加強和改進金融監管，切實防范系統性金融風險”；2013年，國務院設立金融監管協調部際聯席會議；2015年，新華社刊發《習近平：關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議〉的說明》指出：“要堅持市場化改革方向，加快建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代金融監管框架，堅守住不發生系統性風險的底線”；2017年，國務院設立金融穩定發展委員會，統籌協調金融穩定和改革發展重大問題的議事協調。

今年兩會上，機構改革方案決定組建中國銀行保險監督管理委員會，可謂再次邁出了建立統籌協調的金融監管體系重要的第一步。有關專家表示，過去的分業監管模式有效改善了中國金融業發展相對滯后的狀況，促進了金融機構的發展，推動了金融市場與國際接軌的進程。但在不同類型的金融業務快速發展和日益融合的大背景下，分業監管難免產生業務監管的模糊地帶，尤其是對于部分創新型業務的多頭監管容易引發監管套利，導致風險隱匿或放大。

所以說，積極推進銀行與保險監管的跨行業整合，既符合中國金融市場發展實際的要求，也有利于未來中國金融行業的健康發展。現階段，銀行與保險監管的整合難度相對較小，更有利于市場的平穩過渡。與資本市場業務相比，保險的業務功能相對單一，風險管理的方法和要求與銀行也有一定的相似之處。而長期以來，保險業務與銀行業務合作密切，在監管合作上也有較好的基礎，因此銀監會和保監會的合并相對而言較為便利，對市場的直接影響也相對有限。

從機構管理的角度看，銀監會與保監會合并，將促進金融機構管理有效性的提升，有助于控制系統性金融風險。中國大型系統重要性金融機構主要集中于銀行和保險領域，且銀行已經成為保險資金的重要投資標的。因此，在制定相關機構的監管標準時，由統一監管部門加以推進，可以將風險控制要求更好地協調統一起來，這對加強骨干金融機構的管理，進而對保證金融穩定和防范系統性金融風險起到至關重要的作用。

銀保監管雙劍合一步入新時代

國務院發展研究中心金融研究所副所長陳道富表示：“銀監會、保監會職責整合的好處在于，將外部溝通協調轉化為內部的部門間溝通協調，有利于解決統籌協調金融發展、填補監管真空、加強監管的有效性、兼顧金融的包容性發展和市場力量均衡等問題。央行統領擬訂銀保法規和審慎監管制度職責，有助于減少信息重復收集和系統重復建設等問題，并降低監管成本。”對此有關人士也表示，此次兩會合并，意味著未來中國金融監管將會向更好的方向前進，銀保監管金融雙劍合一，將會促使中國金融業步入新的時代。

對于銀監會與保監會合并后的工作開展，中國人民大學財政金融學院副院長趙錫軍認為，還需要職責更加明確、功能定位更加清晰，對不同領域的風險要做到能夠完全覆蓋的總體思路。本著這樣的思路，來搭建監管的組織架構、配置資源，既考慮到微觀層面的風險，也考慮宏觀層面的風險，同時符合金融業健康發展的要求，讓金融業更高效地支持經濟發展。

“毫無疑問，未來監管要達到的目標是，做到金融監管的全覆蓋，不留死角。”中國社科院金融研究所研究員尹中立強調，經過機構改革之后，這個目標一定是要做到監管的全覆蓋，但是能不能做到有效的全覆蓋還是要時間來檢驗。而在業內人士看來，未來金融領域的競爭也將更加激烈。把不好的競爭渠道堵住，更多的機構會按照公平地、對金融消費者更加有利的方式來相互競爭。促使金融機構不斷改善產品設計，向著提高金融消費者的福利方向去努力，而不是在監管方面打主意。

實際上，銀監會和保監會合并并未大超市場預期，但對于改革方案中提出的“將銀監會和保監會擬定銀行業、保險業重要性法律法規草案和審慎監管基本制度的職責，均劃入中國人民銀行”這一說法，有關人士頗為疑惑。對此，有關專家指出，之所以要將制定法律法規、監管制度等劃歸央行，是出于分離監管與發展的職能，這也是第五次全國金融工作會議上提出的要求。中國近年來暴露的一些金融亂象和微觀局部金融風險，身兼發展與監管兩職的監管部門目標沖突是重要原因。

為此，國務委員王勇表示，金融是現代經濟的核心，必須高度重視防控金融風險、保障國家金融安全。為深化金融監管體制改革，解決現行體制存在的監管職責不清晰、交叉監管和監管空白等問題，強化綜合監管，優化監管資源配置，更好統籌系統重要性金融機構監管，逐步建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代金融監管框架，守住不發生系統性金融風險的底線，才能有效保證國家金融的安全。