論經(jīng)濟法與行政法關(guān)系

曾思齊

本文首先從經(jīng)濟法的歷史沿革和產(chǎn)生來論述經(jīng)濟法和行政法密切的關(guān)聯(lián)性，經(jīng)濟法是脫胎于行政法的，從行政法當中分立出來的，以社會為本位、兼具公私法性質(zhì)的法律。其次，考察經(jīng)濟法與行政法的差異，強調(diào)經(jīng)濟法作為一個獨立的法律部門的獨立性。再次，對經(jīng)濟法與行政法的分工和互補作進一步闡述。

習(xí)近平總書記在十九次全國人民代表大會中提出，“要加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，以完善市場化配置為重點，實現(xiàn)競爭公平有序。打破行政性壟斷，完善市場監(jiān)管體制，創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控。”經(jīng)濟法和行政法在實現(xiàn)建成社會主義經(jīng)濟強國目標中的作用不言而喻。因此，在當前社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期；建設(shè)和完善社會主義市場經(jīng)濟的目標下，明確經(jīng)濟法與行政法的關(guān)系，就顯得尤為重要。

一、經(jīng)濟法與行政法密切的關(guān)聯(lián)性

現(xiàn)代社會發(fā)展的復(fù)雜化，已經(jīng)使得法律所調(diào)整的社會關(guān)系以及法律制度本身不可能像早期那樣涇渭分明，而是顯得界限模糊，同時又非常復(fù)雜， “由于經(jīng)濟法與行政法都處于市場關(guān)系之中，而某種市場關(guān)系的形成又往往呈現(xiàn)出錯綜復(fù)雜的情況，必然導(dǎo)致兩者在調(diào)整對象上的部分重疊與交叉。并且，對于某個具體的法律關(guān)系，單靠一個法律部門的作用是難以形成的。”[]經(jīng)濟法與行政法在調(diào)整對象上存在交叉性，正確認識和對待經(jīng)濟法與行政法的聯(lián)系對于進一步發(fā)展經(jīng)濟法與具體的制度構(gòu)建有著重要的現(xiàn)實意義。

1.從經(jīng)濟法的歷史沿革來看。馬克思在論及經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑的關(guān)系時指出，法律是對一段時期經(jīng)濟基礎(chǔ)社會關(guān)系的反映，一旦這種經(jīng)濟基礎(chǔ)社會形勢發(fā)生變化，作為上層建筑的法律就隨之相應(yīng)的改變，經(jīng)濟法的產(chǎn)生正是遵循著這樣一種規(guī)律。

經(jīng)濟法作為一個獨立的法律力量的興起，是在進入資本主義社會以后。在資本主義形成和鞏固時期，經(jīng)濟法的理論以重商主義為旗幟，各資本主義國家頒布了一系列體現(xiàn)國家干預(yù)經(jīng)濟的法律法規(guī)，為資本主義的原始積累提供了可靠地法律保障。隨著資本主義的發(fā)展，到了自由資本主義階段，推行亞當斯密的經(jīng)濟自由理論，信奉“看不見的手” “市場之手”的作用，以“干預(yù)最少的政府是最好的政府”為信條。當歷史進入到壟斷資本主義階段以后，限制競爭和不正當競爭的出現(xiàn)妨礙了經(jīng)濟的發(fā)展，傳統(tǒng)的民商法和行政法卻對此無能為力，于是國家開始出面對社會經(jīng)濟進行實質(zhì)性的干預(yù)，頒布了大量由國家公權(quán)力直接介入私權(quán)的法律，標志著經(jīng)濟法作為一門獨立的新興法律學(xué)科正式產(chǎn)生。

20世紀30年代，資本主義世界的經(jīng)濟危機讓人們認識到自由市場制度的脆弱和市場缺陷的存在，催生了凱恩斯的國家干預(yù)理論，指出了完全由“看不見的手”調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟的必然弊端，提出了“平等兼顧效率，國家壟斷與人的競爭相結(jié)合”的混合經(jīng)濟思想。國家不再只是“消極的守夜人”，近代尤其是現(xiàn)代資本主義國家對經(jīng)濟的管理已不僅僅依靠“看不見的手”，而是在發(fā)揮“看不見的手”的作用的同時，積極以“看得見的手”即“國家之手”的干預(yù)做補充。作為國家干預(yù)經(jīng)濟生活、以社會為本位的經(jīng)濟立法，在各國呈現(xiàn)出迅速發(fā)展的趨勢。

考察經(jīng)濟法的形成過程，可以認識到，經(jīng)濟法是適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，在民法和行政法的基礎(chǔ)之上，在兩者的滲透當中產(chǎn)生的。伴隨著國家對經(jīng)濟管理形式的變化，民法和行政法不斷滲透，西方國家也將其稱為“私法公法化”，在早期階段形成了私法色彩更濃的商法，在后期階段形成了公法色彩更濃的經(jīng)濟法。換言之，經(jīng)濟法是帶有濃重的公法色彩的，行政法滲透程度很深的部門法。

2.從經(jīng)濟法的法律性質(zhì)來看。經(jīng)濟法的產(chǎn)生和發(fā)展就必然決定了，經(jīng)濟法的性質(zhì)既不同于傳統(tǒng)公法，也不屬于傳統(tǒng)私法的范疇，而是帶有兩種法律的混合形態(tài)特征的法，具有公私法兼容性質(zhì)。“盡管公法和私法是法律規(guī)范的基本劃分，然而在現(xiàn)代社會中，又確實存在公、私權(quán)利相互滲透相互作用這一法律事實，相應(yīng)的就存在一種介于公法和私法之間的一種法律規(guī)范，或者由這些規(guī)范所構(gòu)成的獨立法域。”經(jīng)濟法的公法性質(zhì)可以從國家干預(yù)主體的經(jīng)濟職權(quán)和職責(zé)當中窺見一斑。

經(jīng)濟職權(quán)和主體和行政權(quán)主體一樣，是國家機關(guān)或者法律、行政法規(guī)授權(quán)單位；經(jīng)濟職權(quán)和行政職權(quán)一樣具有命令與服從的性質(zhì)；經(jīng)濟職權(quán)和行政職權(quán)一樣，是職權(quán)與職責(zé)相統(tǒng)一的，對于經(jīng)濟職權(quán)主體來說，怠于行使其經(jīng)濟職權(quán)，即是沒有履行其經(jīng)濟職責(zé)。此外，從傳統(tǒng)意義上來說，國家干預(yù)主體就是行政主體的組成部分，經(jīng)濟職權(quán)就是行政權(quán)之一。因此，規(guī)定經(jīng)濟職權(quán)的這一部分經(jīng)濟法律規(guī)范就不可避免的要帶上行政法規(guī)范的色彩。

3.從經(jīng)濟法法律規(guī)范的特點來看。按照法律專業(yè)化分工的要求，我們將社會中那些具有經(jīng)濟性質(zhì)的行政管理關(guān)系從傳統(tǒng)行政法的調(diào)整范圍當中劃分出來，由獨立的法律部門——經(jīng)濟法來調(diào)整。這些具有經(jīng)濟性質(zhì)的行政管理關(guān)系在經(jīng)濟法中表現(xiàn)為經(jīng)濟管理法律規(guī)范，并且作為經(jīng)濟法的組成部分，同行政法的血緣關(guān)系不可忽視，行政法對經(jīng)濟法有深刻的影響，具體而言：

首先，經(jīng)濟法的變動性很強，很難制定統(tǒng)一的法典。經(jīng)濟法保留了行政法調(diào)整范圍廣的法律特點：由于各項經(jīng)濟管理都需要以法律法規(guī)為準繩，而經(jīng)濟管理事務(wù)隨著經(jīng)濟發(fā)展日益增加，范圍必然是廣泛的。此外經(jīng)濟法規(guī)是國家經(jīng)濟行政政策的表現(xiàn)，經(jīng)濟政策面對國內(nèi)外的經(jīng)濟形勢往往變動頻繁，穩(wěn)定性弱，必然導(dǎo)致經(jīng)濟法的變動大。這些影響導(dǎo)致經(jīng)濟法很難像民法行政法一樣編纂統(tǒng)一的法典。

其次，經(jīng)濟法律規(guī)范具有公定力。當國家經(jīng)濟管理機關(guān)管理某一項經(jīng)濟事項時，它所表示的國家意思就該經(jīng)濟事項具有先定的效力，相對人不能自行否認其效力。相對人即使認為國家管理機關(guān)的行為不當或者違法，也必須首先服從，事后再以行政復(fù)議或者行政訴訟的方式進行救濟，而不能像平等主體之間人身財產(chǎn)關(guān)系糾紛那樣直接進行調(diào)節(jié)或者訴訟。擁有經(jīng)濟職權(quán)的國家機關(guān)依法要求相對人作為或不作為，相對人應(yīng)當按照這一要求行事，否則即是違反經(jīng)濟法的行為。

其三，經(jīng)濟管理法律規(guī)范具有共同利害性。不同于民商法關(guān)系當中相關(guān)主體關(guān)系的對立，經(jīng)濟法是以社會為本位的法律，側(cè)重于對社會整體利益的保障，實現(xiàn)個人利益、社會利益和國家利益的平衡。這種關(guān)系雖然包含了種種利益的差別但在總體上是一種共同利害關(guān)系。

其四，經(jīng)濟管理關(guān)系的權(quán)利義務(wù)具有相對性。這種相對性是指經(jīng)濟管理關(guān)系中，權(quán)利中包含著義務(wù)，義務(wù)中也包含著權(quán)利，是一種相對的關(guān)系，而非民商法當中的權(quán)利義務(wù)的對立關(guān)系。對于擁有經(jīng)濟職權(quán)的國家機關(guān)而言，經(jīng)濟職權(quán)與經(jīng)濟職責(zé)并無本質(zhì)區(qū)別，對于被管理人而言也是如此。

由此可見，經(jīng)濟法是從行政法體系中分立出來的，不可能不帶有行政法的某些“痕跡”，行政法對經(jīng)濟法的滲透程度很深，反映在立法上就有上述諸多方面，明確認識經(jīng)濟法與行政法的關(guān)聯(lián)性，具有現(xiàn)實上的意義，也有利于在此基礎(chǔ)上，通過兩者的有機結(jié)合，實現(xiàn)兩者共同的，促進經(jīng)濟繁榮的目標。

二、經(jīng)濟法與行政法的差異性

1.從經(jīng)濟法的歷史沿革來看。以辯證的眼光考察經(jīng)濟法的歷史沿革，不僅可以從中認識到經(jīng)濟法與行政法緊密的關(guān)聯(lián)性；同樣可以看到經(jīng)濟法這一法律部門產(chǎn)生的歷史必然性，其獨立的部門法地位也不言而喻。

市場經(jīng)濟發(fā)展變遷導(dǎo)致了國家經(jīng)濟職能的增加，國家在發(fā)揮其新的經(jīng)濟職能的過程中形成了“經(jīng)濟管理關(guān)系”，這一新型的社會關(guān)系不同于傳統(tǒng)行政法所調(diào)整的“行政管理關(guān)系”。雖然兩者的主體都包含“國家”，但他們的出發(fā)點是不同的：經(jīng)濟法中的“國家”是為了保障和促進社會經(jīng)濟按照預(yù)期的目標途徑發(fā)展，而行政法中的“國家”則是致力于維護政治治安和社會秩序。

2.從經(jīng)濟法的法制變遷來看。社會經(jīng)濟生活的復(fù)雜性以及傳統(tǒng)民法與行政法在調(diào)整經(jīng)濟關(guān)系上的局限性決定了經(jīng)濟法產(chǎn)生和興起的必然性。就行政法而言，它所調(diào)整的社會關(guān)系在本質(zhì)上體現(xiàn)為主體之間的“隸屬性”，在政府和經(jīng)濟主體作為經(jīng)濟活動的雙方當事人時，行政法的調(diào)整手段難以從社會整體利益的角度去實現(xiàn)經(jīng)濟主體權(quán)利義務(wù)的均衡。其調(diào)整效果往往只是使侵害行為得到一定程度的懲處，但是侵害行為的受害者卻不能依此得到充分的法律救濟。因此，在民法和行政法的構(gòu)架內(nèi)都難以實現(xiàn)的這種法律效果，就需要國家運用經(jīng)濟法的形式將其納入法制化的運行軌道。

3.對經(jīng)濟法作為一個獨立的法律部門的獨立性的強調(diào)。對經(jīng)濟法與行政法進行區(qū)分，其結(jié)果就在于肯定將經(jīng)濟法從行政法當中分離出來，作為一個獨立的部門法。這里將經(jīng)濟法的獨立性單獨列出來，作進一步的強調(diào)。

首先，從公法與私法的劃分考察。如前文中提到，自由資本主義經(jīng)濟發(fā)展到壟斷資本主義之后出現(xiàn)了一系列問題，單靠作為私法的民法和作為公法的行政法都難以辦到。這種經(jīng)濟發(fā)展本身要求公法與私法在一個恰當?shù)姆尚问街谢樽饔茫罴训倪x擇只能是以社會為本位、具有公私法兼容性質(zhì)的經(jīng)濟法。把經(jīng)濟法歸于公法和私法之間的一種“第三法域”，能夠避免在“自治”與“干預(yù)”這兩個目標中走向極端。

其次，從調(diào)整對象考察。不能僅僅因為經(jīng)濟法所調(diào)整的社會關(guān)系具有廣泛性便認為經(jīng)濟法所調(diào)整的社會關(guān)系不具備同類性，從而否定經(jīng)濟法的獨立部門法地位。任何一個法律部門，只要這種關(guān)系具有國家干預(yù)經(jīng)濟活動的性質(zhì)，無論其所調(diào)整的社會關(guān)系所有廣泛，仍然具有同類性。

其三，從法律專業(yè)化分工考察。事實上，即使存在法律部門的劃分，也不是同類社會關(guān)系只能由一個法律部門進行調(diào)整。行政法最初調(diào)整的社會關(guān)系，多限于組織性質(zhì)的行政關(guān)系，但隨著社會的發(fā)展，國家為了加強對經(jīng)濟生活的干預(yù)或管理，出現(xiàn)了大量的具有經(jīng)濟性質(zhì)行政關(guān)系。對于行政組織關(guān)系和行政經(jīng)濟關(guān)系應(yīng)當有所區(qū)分。

三、經(jīng)濟法與行政法分工互補

實際上從另一種角度理解，在市場經(jīng)濟領(lǐng)域，經(jīng)濟法與行政法的分野，恰恰構(gòu)成了兩者之間角色分工和功能互補。

“行政法與經(jīng)濟法的分工與互補關(guān)系是實現(xiàn)經(jīng)濟秩序穩(wěn)固所必不可少的。離開了任何一方，要么市場主體恣意妄為，要么行政機關(guān)濫用權(quán)力，國家管理經(jīng)濟所期望的秩序與自由將難以實現(xiàn)。”經(jīng)濟法與行政法的角色分工和功能互補主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

1.實體法與程序法統(tǒng)一于市場經(jīng)濟的規(guī)范與調(diào)整之中。 “尤其是在當今立法中，公法和私法融合，行政機關(guān)大量介入傳統(tǒng)的民商法領(lǐng)域，大量的關(guān)于行政機關(guān)管理職權(quán)都規(guī)定在經(jīng)濟法中，行政法更是以程序法為其主要內(nèi)容。”在具有經(jīng)濟內(nèi)容行政法事務(wù)法中，行政法追求的不是國家干預(yù)經(jīng)濟的內(nèi)容及其手段的正確與否，而是防止權(quán)力在運用這種手段的過程中被濫用，并已有效的方式監(jiān)督權(quán)力的行使。經(jīng)濟法追求的是國家干預(yù)經(jīng)濟的內(nèi)容及其手段的正確性，主要體現(xiàn)在市場主體實體權(quán)利義務(wù)的分配上。可見，經(jīng)濟法是政府基于社會整體經(jīng)濟利益運用實體性規(guī)范控制經(jīng)濟活動的結(jié)果，而行政法是基于公民個人權(quán)利主要運用程序性規(guī)范控制行政權(quán)力的結(jié)果。經(jīng)濟法與行政法的分工合作恰似實體法與程序法的分工合作關(guān)系，一方面確保社會整體經(jīng)濟利益的實現(xiàn)，另一方面保障經(jīng)濟民主的實現(xiàn)。

2.行政法是實現(xiàn)經(jīng)濟法秩序價值的保障。經(jīng)濟法的秩序價值目標是實現(xiàn)整個社會經(jīng)濟的健康有序發(fā)展，一方面通過對壟斷、不正當競爭等市場障礙的排除，實現(xiàn)市場的有序運作，保障各市場主體的合法權(quán)利；另一方面通過發(fā)揮經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)作用，從國民經(jīng)濟的整體出發(fā)來引導(dǎo)市場主體作出能夠促進社會發(fā)展的選擇，從而使市場經(jīng)濟的盲目性得以避免，以實現(xiàn)社會整體利益一國家干預(yù)權(quán)的目標。

要實現(xiàn)經(jīng)濟法秩序的價值目標，就意味著國家利益和個人秩序需要處于有效運作和動態(tài)平衡的狀態(tài)。然而，經(jīng)濟法在采取公力救濟與干預(yù)方式同時，容易導(dǎo)致權(quán)力的過度集中，最終損害經(jīng)濟自由：而行政法極為注重控制公權(quán)的無度性、擴張性，它存在的一個重要目的就是確立公權(quán)對私權(quán)合理干預(yù)的法律秩序，這種良好秩序的建立首先在于合理配置公權(quán)，通過控制行政權(quán)力的濫用，保障政府經(jīng)濟調(diào)控的適度，從而確立經(jīng)濟生活的自由價值。可見，經(jīng)濟法所確立的經(jīng)濟秩序價值和行政法所確立的經(jīng)濟白由價值統(tǒng)一于市場經(jīng)濟的規(guī)范與發(fā)展之中。

抽象層面上來說，就是兩者法功能的相互矯正。行政法的功能是規(guī)范與限制行政權(quán)的擴張，而經(jīng)濟法既要限制私權(quán)的濫用，又要限制國家權(quán)利的擴張。 “行政法強調(diào)形式主義，而形式主義有時會忽視結(jié)果的合理|生。經(jīng)濟法則以維護實質(zhì)正義為目標，矯正行政法因追求形式主義而產(chǎn)生的不公平后果。然后，經(jīng)濟法所追求的實質(zhì)正義可能會由于缺少程序正義的保障而最終導(dǎo)致不公平，所以又需要行政法的矯正。”

經(jīng)濟法在當前的市場經(jīng)濟體制中具有不可替代的作用，經(jīng)濟法作為一個獨立的部門法正日益顯現(xiàn)其在市場經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位。我們要正確認識到經(jīng)濟法與行政法是兩個不同的獨立的部門法，相互聯(lián)系又相互區(qū)別；另一方面，也要注意經(jīng)濟法與行政法之間的角色分工和功能互補，通過兩者的良性互動與協(xié)調(diào)，共同實現(xiàn)經(jīng)濟的繁榮發(fā)展，響應(yīng)習(xí)近平總書記在十九大中提出的奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利的號召。